Роль Совета Федерации в законотворческой деятельности

Введение

Актуальность темы. Совет Федерации играет ключевую роль в законодательной деятельности, особенно в решении ряда важнейших государственных вопросов. Изменение порядка формирования верхней палаты парламента усиливает представительную функцию российского парламента и придает Совету Федерации обновленный вид, а также статус профессионального законодательного органа, действующего на постоянной основе.
Эффективная законотворческая деятельность, отражающая интересы общества, является одним из важнейших факторов устойчивого развития страны. В парламенте принятие решений обычно носит коллегиальный и публичный характер, что, в целом, способствует формированию устойчивой демократической политической системы в России.
Регламентация политико-правового статуса парламентария, гарантии обеспечения его прав, реализация их на практике оказывает воздействие на эффективность функционирования парламента в политической системе общества.
Цель данной работы состоит в детальном рассмотрении роли Совета Федерации в законотворческой деятельности.
Изучением роли Совета Федерации в законотворческой деятельности занимались такие исследователи как Г.В. Голосов, В.Я. Гельман, С.Е. Заславский. Ю.Г. Коргунюк. В. Л. Шейнис, С.В. Устинкин и С.Н. Царевский.
Эмпирическую базу исследования составили: Конституция РФ, международные акты, федеральные законы, Указы Президента РФ, решения Конституционного Суда РФ, законы субъектов РФ.
Структура работы включает в себя введение, две главы, заключение и список использованных источников и литературы.


Глава 1 Совет Федерации – «верхняя» палата Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовой статус

СФ – палата ФС РФ, представляющая интересы субъектов РФ на федеральном уровне. СФ с первых дней своего существования особое внимание уделял взаимодействию с субъектами РФ. Формы этой работы были разные и претерпевали значительные изменения на протяжении всего периода существования СФ.
Одной из форм интеграции и консолидации регионов на первом этапе становления законодательных органов страны в 1990-е годы стало создание совместных совещательных органов, способствовавших выстраиванию общих для всех субъектов Федерации приоритетов в нормотворческой деятельности. В этот же период появилась потребность в координации законотворческой деятельности, обеспечении соответствия создаваемого законодательства регионов федеральному законодательству, появилось понимание важности объединения усилий палат ФС и парламентов субъектов в деле формирования единого правового пространства.
Для решения этих задач в июне 1994 года в СФ на совещании с руководителями законодательных органов субъектов Федерации было принято решение о создании Координационного совета по взаимодействию палат ФС РФ и органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ. За два года Совет провёл большую работу по обеспечению взаимодействия палат ФС и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в законотворческом процессе.
На заседаниях Совета обсуждались ключевые законодательные акты – об общих принципах организации местного самоуправления, избирательного законодательства, о порядке формирования СФ. Совет участвовал в разработке модельного устава субъекта РФ, ряда модельных законов и других нормативных актов по вопросам организации системы органов государственной власти в РФ. Совет сыграл положительную роль в развитии и становлении российского парламентаризма, объединении усилий законодательных органов власти всех уровней в законодательном процессе. Координационный совет прекратил деятельность в связи с новым порядком формирования СФ, когда председатели законодательных органов и главы исполнительной власти субъектов РФ вошли в состав СФ.
В период с 1996 по 2001 год в СФ продолжился поиск новых форм взаимодействия региональных законодателей с федеральным парламентом. В это время создаются и развиваются региональные парламентские ассоциации, на базе которых происходит активный обмен опытом законотворческой деятельности, а главное – совместный поиск приоритетов этой деятельности. В Совете Федерации в этот период получили развитие такие формы работы, как конференции, семинары, совещания, «круглые столы», проводимые совместно с представителями органов государственной власти субъектов РФ.
С 2001 года новый порядок формирования СФ сделал главным вопросом повестки дня новую проблему: главы законодательных органов регионов не должны утратить связь друг с другом, у них должна быть возможность собираться и обсуждать актуальные вопросы, связанные с совершенствованием законодательства, решением стратегических задач развития страны. По аналогии с Государственным советом РФ, образованным Указом Президента России в 2000 году, было принято решение о создании Совета по взаимодействию СФ ФС РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации (Совета законодателей).
Идея его создания была поддержана Президентом РФ В.В. Путиным, открывшим в мае 2002 года первое заседание Совета законодателей. Впервые был создан совещательный, консультативный орган, в состав которого вошли Председатель СФ (председатель Совета законодателей), первый заместитель Председателя СФ и первый заместитель Председателя ГД (заместители председателя Совета законодателей), руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Основными задачами Совета законодателей были: обеспечение взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ с палатами ФС РФ; выработка рекомендаций по определению ключевых направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; придание законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях системного характера; содействие распространению опыта законотворческой деятельности и правоприменительной практики в РФ; обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов. За эти года было проведено более девяноста заседаний Совета законодателей и его Президиума. В заседаниях неоднократно принимали участие Президент РФ, а также руководители и представители федеральных органов государственной власти, Счётной палаты РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, научных учреждений и организаций

. Проводились выездные заседания в субъектах Федерации, совместные заседания с совещательными и консультативными органами при Председателе СФ, опробовано проведение заседаний в режиме видеоконференции. Деятельность Совета законодателей в этот период стала попыткой нового подхода к решению задач организации взаимодействия СФ с законодательными органами регионов, особое внимание стало уделяться продвижению законодательных инициатив субъектов РФ. При участии членов Совета законодателей – представителей регионов Советом Федерации была принята Концепция совершенствования взаимодействия в федеральном законотворческом процессе с законодательными органами субъектов РФ, были заключены соответствующие соглашения.
Новым этапом во взаимодействии палат ФС РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ стало создание Совета законодателей РФ при ФС РФ. 31 мая 2012 года в Московской областной Думе состоялось учредительное (организационное) заседание, на котором было принято Положение о Совете законодателей РФ при ФС РФ, определившее цели, задачи, состав, структуру и порядок деятельности.
Основными задачами Совета законодателей РФ стали: определение приоритетов совершенствования и направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; совершенствование взаимодействия палат ФС РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, с Президентом РФ и Правительством РФ по вопросам законодательного обеспечения реализации государственной политики; совершенствование процедур и механизмов, обеспечивающих эффективное участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в процессе рассмотрения проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и проектов федеральных законов; осуществление взаимодействия по основным направлениям своей деятельности с совещательными и консультативными органами при Президенте РФ, Правительстве РФ, палатах ФС РФ; обмен опытом работы между законодательными (представительными) органами государственной власти РФ; повышение качества проектов федеральных законов, подготавливаемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ к внесению в ГД.
В состав Совета законодателей РФ вошли: Председатель СФ, Председатель ГД (сопредседатели Совета законодателей); первый заместитель или заместитель Председателя СФ; первый заместитель или заместитель Председателя ГД (заместители сопредседателей Совета законодателей); председатели законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; председатели комитетов СФ и председатели комитетов ГД. Ответственными секретарями Совета законодателей являются руководители аппаратов СФ и ГД. В целях обеспечения непрерывности деятельности для оперативного решения вопросов и организации выполнения принятых Советом законодателей РФ решений образованы постоянно действующие рабочие органы – Президиум Совета законодателей РФ и комиссии Совета законодателей РФ.


Глава 2 Осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы. Законотворческая деятельность

Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место.
Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы (ч.1 ст. 104, ст. 134) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч.2 ст. 104).
Это право обычно предусматривается либо в конституционных положениях, либо в органических (конституционных) законах.
Регламент Государственной Думы предоставляет Совету Федерации достаточные возможности для того, чтобы быть в курсе законотворческой деятельности Думы и влиять на эту деятельность.
Так, например, ст. 109 Регламента Государственной Думы говорит о следующем: «Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ… направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты…»
Ст. 113 п.2 «Депутаты Государственной Думы…, члены Совета Федерации, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта».
Ст. 117 п. 1 «Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, …не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы».
Большое значение для обсуждения законопроекта играет ст. 118, говорящая о том, что «обсуждение законопроекта, внесенного…Советом Федерации, …начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний, за исключением случаев, предусмотренных часть. Четвертой настоящей статьи».
В последней говорится о том, что в случае, если при рассмотрении законопроекта на заседании Государственной думы отсутствует субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, а также его представитель, то он рассматривается без участия этого субъекта.
В третьем чтении, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, депутатам Государственной Думы.
Также может быть повторное рассмотрение Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ. Глава государства имеет права не подписывать закон – право «вето» (в переводе с латинского «запрещено»). Понятие «вето Президента» трактуется в юридической литературе как его «право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступившим в силу»