Роль, правовые основы и принципы муниципальной службы в муниципальном управлении

Введение
В 2018 г. Исполняется 25 лет со дня принятия новой Конституции Российской Федерации, впервые закрепившей принцип разделения властей на 3 независимые и самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную.
Кроме того, Конституцией установлено право граждан участвовать в общественной и политической жизни государства. Ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации устанавливает, что: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме». [1]
Следует подчеркнуть, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако в силу положения ч. 2 ст. 132 Конституции РФ: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
Федеральный законодатель определил круг таких полномочий, закрепив их в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Важно отметить, что Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает порядок организации и осуществления муниципальной службы в муниципалитетах, а также разъясняет общие требования к кандидатам на замещение соответствующих должностей. Кроме того, Федеральным законом установлены определенные запреты и ограничения, налагаемые на муниципального служащего в связи с осуществлением им своей профессиональной деятельности.
Все вышесказанное позволяет говорить нам о высокой актуальности проблематики выбранной темы.
Объект исследования: общественные отношения, возникающие по поводу осуществления муниципального управления.
Предмет исследования: совокупность правовых норм и научных взглядов по вопросам осуществления муниципального управления.
Цель: формирование представления о правовых основах муниципальной службы в муниципальном управлении.
Намеченная цель предопределила реализацию следующих задач:
Выявление правовой природы муниципальной службы и муниципального управления в Российской Федерации;
Раскрытие правовых особенностей муниципальной службы в муниципальном управлении;
Исследование возможных правовых недостатков регулирования муниципальной службы и муниципального управления;
Поиск путей решения выявленной проблематики.

Глава 1. Правовые основы муниципальной службы и муниципального управления в Российской Федерации

Цель настоящей главы заключается в формировании общего представления о муниципальной службе и муниципальном управлении в Российской Федерации

1.1 История возникновения муниципальной службы и муниципального управления в России

Первое упоминание о наличие властных структур мы встречаем в «Повести временных лет»: «…И принял всю власть один Рюрик и пришел к Ильменю, и поставил город над Волховом, и назвал его Новгород, и сел тут княжить, и стал раздавать мужам своим волости и города ставить — тому Полоцк, этому Ростов, другому Белоозеро. Варяги в этих городах — находники, а коренные жители в Новгороде — славяне, в Полоцке — кривичи, в Ростове — меря, в Белоозере — весь, в Муроме — мурома, и над теми всеми властвовал Рюрик». [10]
Говоря языком современного права, после призвания Рюрика начала формироваться система централизованной власти.
Если подробнее обратиться к истории, то мы можем увидеть, что в последствии, когда к власти пришел Ярослав Мудрый, ставший основоположником «Русской Правды», роль княжеской дружины как единственного государственного органа была неоспоримой.
С точки зрения Р.Г. Пихои: «В IХ в. у восточных славян уже существовали внутренние предпосылки для создания государственности.
В 882 г., согласно летописи, новгородский князь Олег, предварительно заняв Смоленск и Любеч, овладел Киевом и провозгласил его столицей своего государства. «Се буди мати градом русьским», - вложил летописец слова в уста Олега. Сам же Олег стал титуловаться великим князем». [12]
Вместе с тем, не стоит забывать и о существовании Вечевых собраний, ставших прототипом местного самоуправления.
Г.Н. Питулько справедливо обращает внимание на то, что: «Если отмечать самые важные характеристики вечевого строя Новгорода, то по происхождению своему новгородское вече было городским собранием, совершенно схожим с подобными сходами других городов, более ранних с точки зрения летописной истории и более старших городов Древней Руси». [11]
Следует заметить, что Вече собиралось по мере его необходимости по звону специального вечевого колокола.
С точки зрения П.В. Лукина: «Новгородское вече на всех этапах своей истории было собранием свободных горожан как представителей новгородского «политического народа», в который входили члены территориальных (кончанских) организаций». [8]
При анализе исторических источников мы сталкиваемся с периодическим упоминанием о вечевых собраниях в Новгороде; Вместе с тем, такие собрания были контролируемыми Великим князем, что позволяет сделать вывод о несамостоятельности Новгородского местного самоуправления.
С другой стороны, несмотря на княжеский контроль вечевые собрания продолжают осуществлять свою деятельность, и что примечательно, данные собрания практически полностью состояли из рядовых жителей, что позволяет говорить о высокой заинтересованности жителей Новгорода при решении своих насущных вопросов путем организации местного самоуправления.
Следующим важным периодом в рамках проведения настоящего исследования является вторая половина XV в.
Как справедливо заметил А.А

. Зимин: «Конец XV в. ознаменовался созданием Российского централизованного государства. Окончательное присоединение Пскова (1510 г.), Смоленска (1514 г.) и Рязани (1523 г.) по существу являлось завершением объединения основных русских земель в единое государство». [7]
Дальнейшая централизация государственной власти стала началом конца местного самоуправления на Руси.
Законодательные акты XVI–XVII вв. устанавливали, какую конкретную службу должен нести каждый служилый человек. За уклонение от исполнения государственной службы была предусмотрена различная ответственность. Например, в Соборном уложении 1649 г. сказано: «За первый побег с государственной службы бить кнутом, за второй – то же с уменьшением в два раза поместного оклада». [13]
Изменение юридического положения служилого сословия привело к существенным преобразованиям правового статуса государственной службы. Служба становилась повинностью, отбываемой государю и государству.
Отметим, что ключевые перемены касательно правового положения государственной службы и статуса государственных служащих произошли во времена правления Петра Великого.
Особое внимание исследователей акцентируется на положении «Табели о рангах», где впервые были закреплены классы государственных служащих.
Конец XVII – начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе.
Следует подчеркнуть, что инициаторы административных реформ начала XIX в. Не могли не обратить внимание на необходимость качественных преобразований в системе государственного управления. Законодательством Российской империи были закреплены определенные требования к лицам, осуществляющим государственную службу. Данные требования касались минимального возраста поступления на службу, который по первости составлял 14 лет, но на практике исполнение служащим своих профессиональных обязанностей начиналось лишь с 16 лет. Что же касается максимального возраста пребывания на государственной службе, то законодатель не счел необходимым вводить какие-либо пределы нахождения на службе.
С 1874 г. условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности. Кроме того, законодатель ввел запрет занимать государственные должности в нескольких ведомствах одновременно. Также устанавливались ограничения на осуществление государственной деятельности лицами, находящимися в родственных связях с должностными лицами. Примечательно, что такие законодательные ограничения действуют и в наши дни.
Что же касается органов местного самоуправления, то в данном случае следует вспомнить положения земства и земской реформы 1864.
Как отмечает М.А. Шамхалов: «Земская реформа во многом отвечала требованиям времени: с одной стороны, общество предпочитало решать свои проблемы самостоятельно, без государевой опеки. С другой стороны, государство получало возможность разгрузить административный аппарат, переложив значительную часть управленческих функций на органы местного самоуправления. В компетенцию земских органов входили вопросы исключительно экономические. Они были лишены каких-либо политических функций, их деятельность ограничивалась в основном решением местных хозяйственных вопросов. Земства несли ответственность за народное образование, здоровье местного населения, за своевременные поставки продовольствия, за качество дорог, за ветеринарную помощь и многое другое». [14]
И такое положение устройства органов государственной власти и органов местного самоуправления существовало вплоть до 1917 г.
Таким образом, мы можем сделать вывод об отсутствии в царской России четкого разграничения между системой государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

1.2 Правовые основы и принципы муниципальной службы в советской России

Важно уяснить, что в качестве основной концепции государственного управления победившая партия большевиков активно использовала Марксистко-Ленинские учения о классовом разделении общества. Идея ликвидация эксплуатации человека человеком предопределила судьбу формирования нового государственного аппарата. Отличительной чертой нового государственного строя было то, что самоуправление в государстве целиком и полностью осуществлялось трудящимися в лице советов народных депутатов. Кроме того, предполагалось сломать старый буржуазный государственный аппарат "до основанья", в новый аппарат привлечь сначала большинство, а затем "поголовно" всех трудящихся. Как считал В. И. Ленин, чиновничество постепенно можно будет свести на нет, так как в государстве нового типа все трудящиеся смогут временно побывать в роли бюрократа, но никто не сможет "стать бюрократом": все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял. [6]
Данная мысль находит свое отражение в ст. 1 Конституции РСФСР (1918 г.) «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». [3]
Власть советов продолжает свое закрепление и в последующие годы.
Так, ст. 3 Конституции СССР 1936 г. Говорится, что вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице советов депутатов трудящихся. [4]
В 1960–1980-х гг. было принято множество ведомственных актов, например, уставов о дисциплинарной ответственности.
Детально регламентировалась только военная и так называемая милитаризованная служба в системе МВД и других "силовых" ведомствах.
Ю.Н. Щербаков поддерживает данную точку зрения: «По правовому положению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы»