Роль Федерального казначейства в финансовой системе России

Введение

Экономическая политика государства в основном осуществляется с помощью финансово-кредитных рычагов, среди которых бюджетное планирование и бюджетный процесс являются одними из основных . полное и своевременное исполнение бюджета по доходам и расходам является одной из главных задач государства. Органом, осуществляющим контроль за исполнением бюджетов на всех этапах, сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, а также регулирующим отношения между бюджетами различных уровней, является новая структура, созданная в декабре 1992 года – Федеральное казначейство Российской Федерации.
Родившись на переломном этапе развития России, казначейство стало неотъемлемой частью экономического механизма государства, его деятельность неразрывно связана с усилиями правительства по упорядочению бюджетного процесса. Оглядываясь всего лишь на 10 лет назад и оценивая все, что было сделано для создания современной казначейской системы, можно с уверенностью сказать, что, несмотря на организационные трудности и упорное сопротивление многих участников этого процесса, казначейство доказало свое неоспоримое право на существование.
Учитывая новизну и сложность поставленных задач, а также необходимость дальнейшего совершенствования казначейской системы, можно говорить об актуальности данной темы, и это бесспорно, поскольку современное эффективное управление финансовыми потоками уже невозможно без отлаженной надежной системы органов Казначейства.
Для изучения этого объекта и полного раскрытия темы работы были использованы различные источники: законодательные и нормативные акты, научные статьи и учебники. Анализируя использованную литературу, можно сказать, что эта тема освещена многими публикациями, но она не нашла достаточно глубокого рассмотрения. Поэтому основной целью данной диссертации явилось определение роли и места Федерального казначейства в финансовой системе России и систематизация накопленного опыта работы органов Казначейства.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
- выявить необходимость создания казначейской системы;
- показать историю казначейства с момента его образования;
- выделить основные задачи и функции органов Казначейства;
- систематизировать накопленный опыт работы органов Казначейства;;
стоит изучить основные факторы влияющие на эффективность работы казначейства.
1. Современная финансовая система России
Финансы выражают общественные отношения, которые характеризуются большим разнообразием рыночных условий. Однако это разнообразие не исключает наличия между ними общих черт, а именно: :
- все финансовые отношения осуществляют распределение валового внутреннего продукта и национального дохода;
- все финансовые отношения участвуют в формировании фондов и их использовании;
- все финансовые отношения контролируют и регулируют процесс распределения.
Эти общие черты создают единую категорию, которая включает в себя различные отношения, имеющие свою специфику и выделяющиеся из общего набора финансов.
Именно эти специфические черты позволяют нам группировать отдельные финансовые отношения в определенные сферы и звенья, каждое из которых имеет свои особые формы формирования и использования и, следовательно, играет решающую роль в процессе общественного воспроизводства.
Итак, финансовая система представляет собой совокупность различных финансовых отношений, в которых различными методами и формами распределяются и используются средства хозяйствующих субъектов, домашних хозяйств и государства (Рис.1). 1.1)
Финансовая система включает в себя две сферы финансовых отношений: децентрализованную и централизованную. В свою очередь, каждая сфера объединяет в себе несколько звеньев.
Децентрализованное финансирование является основой финансовой системы, поскольку именно здесь, в сфере материального производства, формируется большинство финансовых ресурсов страны.
Рис. 1.1 Финансовая система
Финансы предприятий, являясь звеном децентрализованного финансирования, участвуют в создании материального источника всех денежных фондов страны – национального дохода. Состояние децентрализованных фондов зависит от общего финансового положения страны. они играют ведущую роль в обеспечении темпов развития отраслей национальной экономики.
Финансы домашних хозяйств были включены в финансовую систему лишь недавно. Финансовые отношения населения по формированию семейного бюджета и его использованию чрезвычайно важны в регулировании платежеспособного спроса страны. Определенная часть ВВП, созданного в виде товаров и услуг, проходит через семейный бюджет. Чем выше доходы членов общества, тем выше спрос на производимые материальные ценности, тем стабильнее экономическое положение предприятия.
Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных государственных учреждений и фондов, основанных на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах. Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства / 26/.
За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетная структура и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и унитарной государственной системы к системе, основанной на Федеративном государственном устройстве.
Основы бюджетной структуры Российской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственным устройством как Федеративной Республики, субъектами Федерации, являющимися республиками в составе Российской Федерации, краями, областями и автономными округами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статьи 71 и 132) и Бюджетным кодексом Российской Федерации (Статья 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:
- Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов ; ;
- местные бюджеты /1, 3/.
В настоящее время бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе Российской Федерации, 55 областных и краевых бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 районных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, сельские и сельские бюджеты).
Следует отметить, что федеральные и территориальные бюджеты (бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты) включают целевые бюджетные средства, которые формируются из целевых источников и имеют целевое расходование средств. К таким фондам относятся дорожные фонды, экологические фонды, фонды восстановления и охраны водных ресурсов и т.д.
Схема бюджетной системы Российской Федерации представлена на рисунке 1.2.
Бюджеты, входящие в состав бюджетной системы Российской Федерации, функционируют независимо и не включаются друг в друга, т. е. бюджет нижнего уровня не включается в бюджет нижнего уровня с его доходами и расходами. Для целей планирования бюджетных ресурсов составляется сводный бюджет-статистический сводный бюджет, объединяющий финансовые ресурсы всех уровней бюджетной системы /21, 26/.
Рис. 1.2 Бюджетная система РФ
Государственный бюджет, являясь главным финансовым планом государства, дает властям реальную экономическую возможность осуществлять свои полномочия. Бюджет отражает объем финансовых ресурсов, необходимых государству, и тем самым определяет налоговую политику в стране. Используя бюджет как основной инструмент перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические сферы, которые требуют приоритетного развития на данном этапе, то есть бюджет используется для межтерриториального и межотраслевого перераспределения национального дохода. Таким образом, соблюдаются интересы экономического развития страны в целом и интересы пропорционального развития регионов.
Например, государственный бюджет предусматривает финансирование научных учреждений, осуществляющих фундаментальные научные исследования, которые, в свою очередь, являются основой для развития прикладной науки и создания новых технологий. Направляя необходимые средства через бюджет в наиболее перспективные отрасли науки, государство обеспечивает развитие производительных сил страны.
Все это дает возможность координировать экономическую жизнь государства, рационально распределять денежные и материальные ресурсы во всей национальной экономике, способствует техническому прогрессу и укреплению экономического потенциала государства.
Помимо федерального и территориальных бюджетов, в государственную систему входят государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, Федеральный внебюджетный фонд и внебюджетные фонды субъектов Российской Федерации обязательного медицинского страхования). Эти фонды имеют строго целевое назначение-расширять социальные услуги населению, стимулировать развитие отсталых секторов социальной инфраструктуры.
Таким образом, государственный бюджет в виде бюджетной системы является основным средством обеспечения финансовыми ресурсами всех уровней. Его центральным звеном является федеральный бюджет Российской Федерации.
Бюджетная система основывается на конкретных принципах, обеспечивающих организацию исполнения бюджета в Российской Федерации.
Исполнение бюджета - это важнейший этап бюджетного процесса, на котором реализуются запланированные прогнозы, планы и программы.
Одним из важнейших принципов организации бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности бюджетных средств и принцип единства кассового аппарата. Реализация этих принципов связана с деятельностью Федерального казначейства в части использования единого счета, на который зачисляются все поступающие доходы и поступления от источников финансирования дефицита бюджета и осуществляются все предусмотренные бюджетом платежи, а все операции и средства отражаются в системе балансовых счетов Казначейства.
К задачам, возложенным на органы Казначейства, относятся::
- управление средствами на казначейских счетах, предварительный и текущий контроль целевого использования бюджетных средств;
- краткосрочный прогноз ресурсов федерального бюджета, сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов для органов государственной власти и управления;;
- подготовка отчетов о финансовых операциях для соответствующего бюджета;
- разработка методических и методических материалов по исполнению соответствующего бюджета органами-исполнителями бюджета и бюджетополучателями.
Целью деятельности органов Федерального казначейства является обеспечение бесперебойного целевого финансирования бюджетной сферы, приведение бюджетных средств, выделяемых главными распорядителями бюджетных средств, в соответствие с законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и осуществление кассовых операций от их имени.
2

. Становление и развитие казначейской системы
История казначейства закономерно совпадает с началом процесса становления Российского централизованного государства. В XV веке наряду с должностью окольника-ближайшего советника и исполнителя приказов Великого Князя-существовала должность казначея-Хранителя великокняжеской казны и архива. При Казначее в 1558 году (то есть 445 лет назад) было образовано первое государственное хозяйственное учреждение – казначейство, где делопроизводство вели дьяконы и иподиаконы, не всегда родовитые, но грамотные исполнители приказов. Первым известным национальным бюджетом был список доходов и расходов за 1679-1680 годы (то есть 324 года назад). Что касается доходов и расходов, то их было 1220. 4 тысячи рублей.
Одним из наиболее заметных изменений в организации Центральных финансовых органов стал вывод в 1796-1797 годах" казначейских " экспедиций Сената из-под юрисдикции Генерального прокурора и подчинения государственному казначею.
Первым государственным казначеем Российской Империи, согласно высочайшему именному указу императора Павла 1 от 4 декабря 1796 года, был назначен граф Алексей Иванович Васильев.
В начале XIX века (с 8 сентября 1802 г.), при императоре Александре I, в Российской империи произошло крупное, можно сказать, эпохальное событие – была подготовлена и установлена новая, современная система государственной исполнительной власти – Россия перешла от коллегиального к министерскому управлению, в результате чего было создано Министерство финансов. Пост министра финансов было приказано занять тому же графу А. И. Васильеву.
После этих изменений казначейство неразрывно связано с Министерством финансов.
В Симбирской губернии при Департаменте государственного казначейства было образовано восемь казначейств. Один Губернский-в городе Симбирске и семь-в уездных городах: Сенгилее, Сызрани, Карсуне, Алатыре, Ардатове, Курмыше и Буинске. Все губернские казначейства были подчинены и подотчетны губернской казначейской палате. Количество чиновников казначейства, сфера их деятельности и обязанностей изменялись в соответствии с государственными нормативными актами и проводимыми реформами в сфере финансов.
Существовало разделение на главных служащих-это чиновники различных должностей, чинов и разрядов, и низших служащих-писцов, сторожей, Кучеров и т. д. Главой казначейства был казначей, его заместителем и вторым лицом в казначействе был старший бухгалтер. В каждом казначействе было три главы таблицы-по доходной части, по расходной части и по отчетной части.
Условием четкой и эффективной работы Государственного казначейства в эти годы была хорошо развитая правовая база, основанная на" правилах казначейского учета"," инструкции к Казначейству","уставах бухгалтерского учета". Мы все еще ссылаемся на некоторые из этих документов.
Октябрьская революция 1917 года привела к краху всех государственных учреждений, в том числе и Казначейства. Новое государство Советов строило функции управления экономикой и финансами на принципиально иной основе. С середины 20-х годов функции казначейства были в основном переданы Государственному банку / 20/. До 1991 года бывший государственный банк СССР со своей сетью местных банков обеспечивал достаточно полный учет доходов, расходов и остатков средств федерального бюджета. Однако система исполнения бюджета в СССР привела к усилению инфляционных процессов в стране, поскольку финансирование расходов осуществлялось без учета фактически полученных доходов и носило эмиссионный характер.
В сфере исполнения доходов федерального бюджета существующий порядок характеризуется не только низкой эффективностью зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительными задержками, задержками, неполнотой и разночтениями в информации, предоставляемой Центральным банком, но и отсутствием единого порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней. А также перечисление в местные бюджеты отчислений от федеральных налогов и поступлений доходов.
В сфере расходов федерального бюджета нынешняя система все еще несет на себе отпечаток крайне централизованной директивной экономики, поскольку позволяет фиксировать их только на стадии оплаты, то есть на стадии, когда возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже практически утрачена.
Учет бюджетных средств не позволяет быстро получить информацию о денежных расходах и переводе этих средств по целевому назначению, а значит, можно эффективно контролировать эти операции.
Из-за раздельного учета рублевых и валютных позиций нарушается принцип кассового единства бюджета.
Использование средств многочисленных национальных внебюджетных фондов практически бесконтрольно.
Полная схема исполнения расходов федерального бюджета, действовавшая до образования Федерального казначейства, представлена на рисунке 1.3.Процесс исполнения расходов федерального бюджета был следующим. Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с перечнем расходов для главных распорядителей бюджетных средств перечисляет платежным поручением (3) с основного счета бюджетных расходов на счета главных распорядителей бюджетных средств (4) суммы для финансирования расходов. Отраслевые министерства-главные распорядители бюджетных средств на основании полученных бюджетных назначений платежными поручениями (3) перечисляли полученные средства бюджетополучателям и распорядителям средств на их текущие счета для учета бюджетных средств (4) на основании платежных поручений (3).
Рис. 1.3 Схема банковской системы исполнения расходов федерального бюджета: 1 – бюджетные назначения, росписи расходов; 2 – отчеты; 3 – платежные поручения; 4 – движение средств по счетам; 5 – выписки банка.
Получатели бюджетных средств перечисляли суммы денежных средств поставщикам за выполненные работы и оказанные услуги с текущего счета получателей бюджетных средств на текущие и расчетные счета поставщиков (4). Центральный Банк представил отчет (2) О платежах, произведенных с бюджетных счетов, в Министерство финансов, а получатели бюджетных средств и распорядители средств представили отчет (2) об использовании бюджетных средств главному распорядителю - отраслевому министерству.
Как видно из описания процесса исполнения расходов федерального бюджета, действующая система позволяла Министерству финансов и Правительству Российской Федерации учитывать, контролировать и информировать только о суммах перечислений с основного счета бюджетных расходов на счета главных распорядителей бюджетных средств. Дальнейшее движение денежных средств не рассматривалось, прохождение бюджетных средств через банковскую систему не контролировалось, а соблюдение целевого использования бюджетных средств не гарантировалось. Стало очевидным, что задача совершенствования исполнения расходов федерального бюджета является особенно актуальной.
Таким образом, механизм использования федеральных финансовых ресурсов слабо адаптирован к современным экономическим условиям, не способен обеспечить "прозрачность" бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоуровневостью, характеризуется низкой эффективностью и фрагментарностью, позволяет определить объем денежных расходов и обосновать маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях дефицита, а также создает возможности для их нецелевого использования.
Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы практически не дали альтернативного решения сложившейся ситуации-решения об организации Министерством финансов Российской Федерации системы органов Федерального казначейства и передаче федерального бюджета в систему казначейского исполнения в качестве первого этапа установления контроля Правительства Российской Федерации за государственными финансами.
Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1556 был принципиальным, а постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. № 864 в организационном плане решило вопрос о создании Федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации /4, 5/.
Современная казначейская система в соответствии с указами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации имеет трехуровневую иерархическую структуру, возглавляемую Главным управлением Федерального казначейства (гуфк). Вторым уровнем структуры является Управление Федерального казначейства (УФК) по субъектам Российской Федерации. А третий уровень-отделения Федерального казначейства (ОФК) по городам и районам в соответствии с административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации. Эти документы также определяют юридическую силу нормативных правовых актов, разработанных Главным управлением Федерального казначейства – методических и методических материалов, утвержденных Министерством финансов и зарегистрированных в Министерстве юстиции, которые становятся обязательными для федеральных органов власти и организаций, использующих средства федерального бюджета.
Переход к казначейской системе исполнения расходов федерального бюджета с учетом учета в учетных регистрах части этапов процесса исполнения бюджета, учитывая новизну метода, процессного реагирования, предполагал поэтапное последовательное и плавное его развитие.
Поэтому на первом этапе параллельно с существующей и описанной выше схемой финансирования (через счета главных распорядителей средств федерального бюджета) средства перечислялись непосредственно на бюджетные счета, открытые органом Федерального казначейства в Центральном банке для последующего зачисления на счета получателей бюджетных средств в банках.
3