Программы как механизм реализации стратегии развития региона

Введение

Формирование федеративного государства в России, которое предоставило субъектам РФ и муниципальным образованиям значительный объем полномочий и прав, стало причиной того, что регионы и муниципалитеты становятся реальными субъектами экономических отношений и приобретают все более значительную роль в социальном и экономическом общественном развитии. Появление у регионов самостоятельности и собственных источников финансовых ресурсов позволяет выделить четкую роль региона в системе общественных отношений. Способность регионов исполнять делегированные ему полномочия обеспечивает каждому гражданину, проживающему на их территории, достойный уровень жизни.
В настоящее время все большую актуальность приобретают вопросы, связанные с разработкой и реализацией программ развития территориальных образований. При этом значительная роль отводится аспектам формирования целевых программ региональной направленности.
Программно – целевой метод планирования предполагает распределение аккумулируемых на уровне территории средств по целевому назначению с достижением максимальной эффективности с позиций решения задач социально-экономического развития региона.
В последнее время программно-целевой метод все чаще стал применяться в качестве инструмента бюджетного планирования. Выбор этого метода обусловлен, прежде всего, его особенностями и преимуществами, позволяющими осуществлять полный цикл управленческого процесса – от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов. Кроме того, программы содержат в себе механизм мониторинга, оценки, контроля и принятия решений. Преимущества программно-целевого метода определили его в качестве главного компонента модели бюджетирования, ориентированного на результат.
Всё вышеизложенное подтверждает актуальность работы.
Целью работы является исследование разработки и реализации целевых программ как механизма реализации стратегии региона.
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
-определить понятие региональных программ, дать их классификацию;
-охарактеризовать этапы целевого программирования в регионе и направления программ;
-показать опыт реализации стратегии региона на примере разработки и реализации социальных программ в конкретном регионе (Ханты Мансийском автономном округе – Югра);
Работа состоит из введения, двух глав и заключения.
Теоретической основой исследования являются Законы и Законодательные акты РФ: Конституция Российской Федерации, Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы Российской Федерации, федеральные и региональные законы о местном самоуправлении и другие нормативные и правовые документы, относящиеся к сфере исследования.
1.Теоретико-методологические основы формирования региональных программ
1.1.Понятие региональных программ

В настоящее время внедрение программного бюджета в России вступило в завершающую фазу. Федеральный бюджет 2016 года полностью состоит из государственных программ. Безоговорочность в движении по пути расширения программно-целевых форм бюджетирования отмечается в Бюджетном послании Президента РФ на 2016-2018 гг.
Одной из общепринятых исследователями форм социального управления выступает «целенаправленная деятельность на общественные преобразования. Функция этой деятельности заключается в формировании критериев и показателей социального развития объекта, выделении возникающих в нем социальных проблем, разработке и применении методов их решения, в достижении планируемых состояний и параметров социальных отношений и процессов». В данном примере показаны общеизвестные признаки социального управления, которые придают особую ценность соответствующей ему деятельности. Она заключена в наличии общественной цели, смысла, значения. Следовательно, от субъектов социального управления в первую очередь ожидается обеспечение:
1) общественных изменений;
2) социального развития;
3) решения актуальных проблем;
4) обоснования возможностей социального управления;
5) достижения конкретных оптимальных параметров управляемых объектов.
Динамическое явление, способное привести к таким крупным социально значимым результатам, не возникает спонтанно. Оно становится именно опытом и следствием социальной жизни.
Одним из важнейших аспектов ее успешного решения выступает обращение к социальным целевым программам и акцентирование внимания на их природной связи с социальным планированием. Отношение целевых программ к стратегическому планированию как к его актуальным формам реализации выводит знание о целевых программах на совершенно иной, фундаментальный, уровень. В перспективе это дает возможность обеспечить научный подход к решению центральной задачи и поиску противоречий между объективной полезностью и субъективно достижимыми результатами планирования и управления и их разрешению, по возможности.
Понятие программного бюджета принято рассматривать с разных точек зрения. Финансовые органы государственной власти и экономисты рассматривают данный инструмент в качестве механизма, который позволяет упростить и оптимизировать решения о распределении бюджетных ресурсов, а представители администрации и исследователи вопроса эффективности государственного управления смотрят на программное бюджетирование, как на механизм повышения эффективности общественного сектора.
В целом, «программное бюджетирование – это «методология планирования, исполнения и контроля исполнения бюджета, обеспечивающая взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств».
Региональные целевые программы, в осуществлении которых участвуют регионы (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития региона.
Необходимость повышения ответственности субъектов бюджетного планирования за достижение конкретных, количественно определенных результатов способствовало внедрению такого механизма в бюджетное планирование.
1.2 Классификация региональных целевых программ

Классификация региональных целевых программ представлена на рисунке 1.

Рисунок1-Классификация региональных целевых программ

В основном, целевая программа является инструментом среднесрочного цикла бюджетного планирования, и срок ее разработки составляет не более 3-х лет.
По причине того, что целевые программы используются в увязке с другими инструментами управления, очень важно согласование этих программ между собой

. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей бюджетных средств должны быть распределены по целевым программам, реализуемым распорядителем.
В целом, сквозь призму государственного управления ценность программ раскрывается комплексно еще с одной стороны:
1) программы выступают особой рукотворной движущей силой повышения социального благополучия и экономического роста;
2) при парадигмальном переходе к программно-целевому управлению всех органов законодательной и исполнительной власти целевые программы окончательно легитимно закрепятся в значении мощного механизма государственного управления, способного интегрировать все возможные виды общественных связей, в том числе: структурные, институциональные, организационные, социальные, экономические, культурные, научно-технические, технологические, трудовые, профессиональные. В основе управления развитием региона лежит разработка стратегии. Определяя стратегию развития региона, можно использовать классические понятия стратегического менеджмента.
Стратегия – это комплексный план управления, который должен укрепить положение компании на рынке и обеспечить координацию усилий, привлечение и удовлетворение потребителей, успешную конкуренцию и достижение глобальных целей. Процесс выработки стратегии основывается на изучении всех возможных направлений развития и деятельности и заключается в выборе общего направления, пути развития.
Региональные социальные целевые программы могут быть разработаны по следующим направлениям:
-создание благоприятного социального климата для деятельности и ведения здорового образа жизни населения;
- развитие образования;
- развитие здравоохранения;
- социальная поддержка жителей;
- содействие занятости населения;
- улучшение жилищных условий.
1.3. Этапы целевого программирования в регионе

Программность управления состоит в том, что оно осуществляется по схеме «проблемы – цели – пути – средства». На основании анализа ситуации определяют проблемы, решение которых формирует систему целей. Затем устанавливаются пути, способы их достижения, которые увязываются, согласуются с необходимыми средствами, затратами ресурсов, включая время.
Практика программирования жестко увязана с парадигмой стратегического управления. Это отчетливо видно на рисунке 2.

Рисунок 2- Этапы целевого программирования
На рисунке 2 видно, что целевые программы (ЦП), имея свою локальную цель и комплекс мероприятий, связаны со стратегией развития, органично включены в контур стратегического управления. Целевые программы должны выступать инструментом реализации стратегии развития муниципального образования.
Охарактеризуем следующую последовательность разработки и реализации целевых программ.
1) Первой стадией является процесс разработки программы. В ходе данного процесса определяются проблемы, в соответствии с которыми определяются цели. Также на данной стадии разрабатывается комплекс мероприятий программы и систематизируются ресурсы для реализации программы, программа согласуется с заинтересованными лицами;
2) На второй стадии оценивается социальный потенциал программы, разрабатываются критерии критериев оценки программы;
3) Третьей стадией является инициация. Определяется управляющий орган, который будет отвечать за формирование и реализацию программы;
4) Реализация программы является четвертой стадией. На этой стадии осуществляются все запланированные мероприятия, периодически оценивается эффективность программы и оперативно корректируются показатели программы;
5) На последней стадии происходит оценка результатов, осуществляется анализ эффективности реализованной программы и подготавливается отчет о реализации программы.
Таким образом, процесс разработки программы социально-экономического развития региона содержит целый комплекс процедур, которые необходимо выполнять для успешного претворения в жизнь разработанной Стратегии региона.
Управление социальными программами региона осуществляется исполнительными органами власти территорий Российской Федерации. Указанными органами осуществляется принятие к исполнению новых программ. Новые программы координируются с основными направлениями и приоритетами политики РФ. Также осуществляется разработка концепции развития региона, бюджетные ассигнования распределяются по программным и непрограммным расходам, программы принимаются к исполнению. Этими же органами вносятся изменения в действующие программы и т.д.
Орган управления программой осуществляет координацию разработки и все стадии программы. Тип региона может предусматривать различные органы управления: специальный региональный комитет или комиссия, дирекция программы, орган управления программой в рамках межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия.

2. Отечественный опыт регулирования стратегических процессов за счет региональных целевых программ

2.1. Нормативно- правовые акты, необходимые для внедрения целевых программ

Нормативно-правовые акты, необходимые для внедрения целевых программ перечислены в таблице 1.
Таблица 1- Нормативно-правовые акты, необходимые для внедрения целевых программ

Среди документов, являющихся основанием для разработки бюджетов всех уровней, а, значит и основанием для составления программных бюджетов регионов, важное место занимают Основные направления бюджетной политики. В данном документе, принятом на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов к наиважнейшим направлениям бюджетной политики принадлежит формирование новых подходов к планированию бюджетных показателей (доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджета), планированию отношений в области финансов с другими элементами бюджетной системы.
Подготовка Основных направлений бюджетной политики на 2016 год осуществлялась с учетом следующих документов, представленных на рисунке 3:
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации
Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2016–2018 годах
указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года
Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года
государственные программы Российской Федерации и иные документы государственного стратегического планирования

Рисунок 3- Документы для формирования Основных направлений бюджетной политики на 2016 год

При разработке Основных направлений учитывались итоги реализации бюджетной политики в период до 2016 года, а также были учтены Основные направления налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов, использовался анализ практики действия Федерального закона от 7 мая 2013 г