Проблемы, возникающие при проведении мониторинга правоприменения

Введение

Быстрое расширение массива российского законодательства в последние годы дает противоречивые результаты: принимается довольно много несовершенных с точки зрения юридической техники нормативных актов, не вполне согласованных друг с другом и, как следствие, порождающих противоречия и коллизии, что в свою очередь создает серьезные проблемы в правоприменительной деятельности.
Одной из причин не соответствующего требованиям времени состояния российского законодательства и низкой эффективности правоприменения является на взгляд многих специалистов, отсутствие полной объективной и непрерывной информации о проблемах реализации нормативных актов, что, в свою очередь, не дает возможности создать обратную связь между нормотворческими и правоприменительными органами и повысить тем самым эффективность правового регулирования.
Решения указанной проблемы трудно добиться без осуществления правового мониторинга действующего законодательства и практики его применения, с помощью правового мониторинга создается возможность наблюдения за жизненным циклом нормативного правового акта, оценивать эффективность его применения и своевременно осуществлять меры по устранению выявленных таким образом недостатков.
При всей важности проблемы правового мониторинга предметом пристального теоретического анализа российской юридической науки она стала в последние 5-7 лет.
Именно в этот период опубликованы работы Бачило И.А., Тихомирова Ю.А., Горохова Д.Б., Глазковой М.Е., Спектор Е.И., Толмачевой Н.Н., Черепановой Е.В., Чесноковой М.Д. и др.., в которых формулируются как концептуальные вопросы, так и сугубо практические вопросы организации и проведения правового мониторинга в различных сферах правового регулирования.
Цель выполнение данной работы исследовать проблемы возникающие при проведении мониторинга правоприминения. Для поставленной цели был выполнен ряд задач
- рассмотрено теоретическое понятие правового применения
- исследованы правовые проблемы организации и планировании деятельности по проведению мониторинга правоприминения в Российской Федерации
Объектом исследования являются проблемы, возникающие при проведении мониторинга правоприменения
Предметом исследования мониторинг правоприминения

Понятие правового мониторинга
Теоретические проблемы правового мониторинга
Общепризнанным в литературе является взгляд на состояние дел в сфере теоретической разработки проблемы правового мониторинга и практики его применения, который характеризуется, во-первых, отсутствием единой официально признанной концепции и методологии в вопросах организации и проведения правового мониторинга; во-вторых, отсутствием нормативной правовой базы на федеральном уровне, регламентирующей основы организации и проведения правового мониторинга; в-третьих, отсутствием единых подходов и опыта организации и проведения правового мониторинга в субъектах Российской Федерации.
Основную роль в проведении научных исследований в сфере правового мониторинга, а также в разработке и внедрении механизмов правового мониторинга выполняет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Ученые Института принимают активное участие в подготовке ежегодных докладов Совете Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации, выступают с докладами на различных конференциях по проблемам правового мониторинга. Им принадлежит основная заслуга в проведении научных исследований в сфере правового мониторинга и разработке различных методик, посвященных организации и проведению правового мониторинга.
Используя накопленный опыт и опираясь на свою методологическую базу Институт активно проводит работу по качественному улучшению системы государственного управления в субъектах Российской Федерации.
Анализ имеющейся научной литературы по рассматриваемой проблеме дает возможность констатировать, что к настоящему времени не сложилось единого времени по вопросу формулирования термина «правовой мониторинг». Более того, во многих случаях наряду с понятием «правовой мониторинг» для обозначения одного и того же вида деятельности используются термины:«мониторинг законодательства», «мониторинг закона», «мониторинг нормативных правовых актов», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства».
На наш взгляд, в целях устранения терминологической неопределенности следует присоединиться к точке зрения тех авторов, которые предлагают использовать единообразное понятие ««правовой мониторинг» как наиболее универсальное и в максимальной степени отражающее суть обозначаемой им деятельности, включающей в себя правотворчество, правоприменение и оценку качественного состояния нормативных правовых актов.
Что же касается самого понятия правового мониторинга, то оно может быть определено как система непрерывно осуществляемых контрольных мероприятий, позволяющих анализировать и корректировать качество нормативных правовых актов на основе оценки результативности их практического применения.
Предложенное определение понятия правового мониторинга отличается от сформулированных ранее [3] тем, что оно предлагает не ограничивать концепцию правового мониторинга как деятельности по наблюдению, анализу и оценке соответствующего правового материала, а расширить ее за счет включения в ее содержание возможности осуществления корректировки выявленных недостатков нормотворческой и правоприменительной деятельности. Только в этом случае правовой мониторинг превращается в один из главных инструментов повышения эффективности правового регулирования, обеспечения необходимого уровня принимаемых нормативных правовых актов и их реализации, что, в свою очередь, будет способствовать созданию необходимых условий для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом, формированию правового государства и гражданского общества.
Несмотря на возросший в последние годы интерес к проблеме правового мониторинга, нерешенными до сих пор остаются многие вопросы, лежащие как в плоскости теоретического осмысления данной правовой конструкции, так и в сфере практической организации и проведения правового мониторинга.
Одним из основных проблемных вопросов остается вопрос о субъектах правового мониторинга. Как и в других случаях освещения рассматриваемой проблемы в вопросе о возможных субъектах правового мониторинга среди специалистов, интересующихся данной темой, нет единого мнения.
Субъекты правового мониторинга

По мнению одних, субъекты правового мониторинга могут быть поделены на две основные группы - конституционные, к числу которых относятся главным образом органы государства:Президент РФ,
Правительство РФ, Федеральное собрание РФ, органы судебной власти, органы прокуратуры РФ, органы государственной власти субъектов РФ и некоторые другие, и инициативные, объединяющие в себе политические партии, общественные организации, различные институты гражданского общества.
По мнению других, в системе структур, причастных к правовому мониторингу целесообразно вычленить группу собственно «субъектов» правового мониторинга, к которым следует отнести, в первую очередь, органы государственной власти и производные от этих органов структуры, общим признаком которых является наличие у них полномочий по проведению государственного контроля за состоянием текущего законодательства и практики его применения, и группу так называемых «участников» правового мониторинга, которую составляют широкий круг юридических и физических лиц, характеризующихся той или иной формой юридически обусловленной причастностью к процессу контроля за законотворческим и правоприменительным процессами.
Сложившаяся ситуация в вопросе об определении круга субъектов правового мониторинга характеризуется размытостью и неопределенностью по принципу - «у семи нянек дитя без глаза»

. Весь наш опыт государственноправового строительства свидетельствует об одном: если какая-либо государственная функция входит в компетенцию одновременно нескольких государственных органов, то ни один из них надлежащим образом эту функцию не осуществляет, перекладывая бремя осуществления ее друг на друга. Выход из подобной ситуации может быть только один: должен быть создан специальный федеральный орган, осуществляющий правовой мониторинг, в компетенцию которого может входить весь комплекс полномочий, связанных с проведением широкого круга мониторинговых мероприятий. Подобный федеральный орган может иметь территориальные подразделения в субъектах Федерации, которые будут осуществлять аналогичные функции по проведению правового мониторинга на уровне субъектов Федерации.
При этом необходимо подчеркнуть, что создание подобного специализированного органа правового мониторинга, отнюдь не исключает возможности его проведения в инициативном порядке, когда какой-либо государственный орган, общественная организация, экспертное учреждение - любой проявивший интерес к проблеме правового мониторинга субъект может его осуществить, не имея на то специальных полномочий.
Именно такой метод организации системы органов правового мониторинга нашел достаточно широкое распространение в зарубежных странах, опыт которых, накопленный в столь новой для нас сфере несомненно стоит учитывать.
Особое внимание стоит уделить проблеме организации и проведения правового мониторинга на региональном уровне, поскольку состояние законотворческой деятельностив субъектах Российской Федерации значительно уступает по своему качеству федеральному уровню, поэтому потребность правотворческихи правоприменительных органов регионального масштаба в получении мониторинговой информации и концентрированных результатов ее анализа значительно выше чем у их федеральных аналогов.
В этой связи следует отметить ценный опыт, накопленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ за многие годы работы по проведению правового мониторинга в российских регионах. Институт по праву выступает в качестве основного центра теоретической разработки широкого спектра вопросов, раскрывающих различные стороны проблемы правового мониторинга, в чем добился значительных успехов. А также занимается практическими исследованиями в проведении научного анализа и оценке состояния дел в государственноправовой сфере в различных субъектах Российской Федерации, воплощая в жизнь результаты своих теоретических разработок.
Эффективность осуществления правового мониторинга, действенность его результатов во многом зависит от того, опираются ли эти результаты на полную и достоверную информацию, раскрывающую все стороны исследуемого объекта. Ключевую роль в информационном обеспечении мониторинговых мероприятий играет правильный выбор источников информации. Круг источников, на которые следует опираться при проведении правового мониторинга может быть достаточно широк. В первую очередь это разнообразная информация исходящая из официальных источников: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ. К этой же категории источников относится законодательство, публичные отчеты органов власти, статистические данные, материалы судебной практики, контрольно - надзорных органов. В качестве необходимого источника мониторинговой информации выступают общественные организации объединения, научные учреждения, средства массовой информации, граждане.
Важной составляющей информационного потока, анализируемого в процессе проведения правового мониторинга является информация, приобретаемая в результате проведения социологических исследований, которые, в свою очередь, выступают в качестве универсального инструмента правового мониторинга.
Социологическая информация позволяет решить множество задач, влияющих на результаты правового мониторинга: определить уровень правосознания участников исследуемых правоотношений, их потребности и интересы; выявить установки и стереотипы поведения субъектов правоотношений в сфере действия нормативного правового акта; установить степень эффективности действующего законодательства и факторы, влияющие на нее; решить многие другие задачи, без ответов на которые невозможно достичь целей правового мониторинга.

Правовые проблемы организации и планирования деятельности по проведению мониторинга правоприменения в Российской Федерации
2.1 Методические рекомендации по организации и проведению правового мониторинга
Среди широкого круга проблем правового мониторинга, наиболее актуальной, на наш взгляд, выступает проблема перевода результатов теоретических исследований в практическую плоскость. Наиболее ценным вкладом в решение этого вопроса могут служить методические рекомендации по организации и проведению правового мониторинга, подготовленные учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Указанные рекомендации носят комплексный характер и охватывают весь круг вопросов, связанных с организацией и проведением правового мониторинга.
На их основе можно очертить круг возможных субъектов организации и проведения правового мониторинга, выбрать того из них, кто будет занимать центральное место в мониторинговой деятельности, анализировать и оценивать полученную информации, вырабатывать соответствующие рекомендации. Они определяют алгоритм реализации закона оценки его эффективности; указывают на источники информации, необходимой для проведения и способы ее получения; предлагают путь формирования нормативной правовой базы мониторинговой деятельности.
Анализ рекомендаций позволяет не только глубже понять суть и конкретное содержание правового мониторинга, но и создать условия для осуществления на практике широкого круга мониторинговых мероприятий.
Активная правотворческая деятельность в Российской Федерации в последние годы повлекла за собой существенное обновление действующего законодательства. В настоящее время процесс законодательной деятельности сопровождается ростом количества нормативных правовых актов, принимаемых как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом очевидны, к сожалению, различные проявления различных юридических дефектов: противоречий, дублированием норм, пробелов, что негативно сказывается на процессе их реализации, а именно на правоприменительной деятельности. В итоге эти обстоятельства ослабляют целостность законодательства, а также создают предпосылки для развития правового нигилизма в обществе, что свидетельствует о необходимости научных исследований.
Массив нормативных правовых актов постоянно увеличивается, и по состоянию на конец 2015 года размер этого массива, обработанный в базе нормативных правовых актов Научного центра правовой информации при Минюсте РФ составил 2 500 000 НПА. Возложение Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» на Минюст России новых полномочий по координации этой деятельности является важной государственной задачей, поскольку законодательство как действующая и постоянно развивающая нормативная правовая система должно выступать как эффективный регулятор общественных отношений.
Вместе с тем высокий уровень правосознания граждан является одним из составных условий эффективности законодательства.
Для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом, преодоления правового нигилизма граждан мониторинг правоприменения имеет исключительно важное значение