Проблемы современного административного законодательства.

Введение

Состояние науки административного права в современных условиях связано с кардинальным обновлением административного права, происходящим в настоящее время, и прежде всего с конституционным закреплением разделения властей, переосмыслением и реформированием ее традиционных институтов, постановкой вопросов о необходиᴍᴏϲти новых правовых институтов. В связи с этим возникает ряд актуальных теоретических проблем в науке административного права, от правильного анализа которых зависит будущее данной отрасли права.
Актуальность исследования системы современного административного права России обосновывается теми общественными процессами, которые в настоящее время происходят в стране при осуществлении государственного управления. Необходимость оптимизации государственного управления, появление новых сфер общественных отношений, в управлении которыми государство ранее не участвовало, осуществление защиты прав и свобод личности, вовлеченных в сферу публичных отношений, – все это требует новых подходов к формированию нормативно-правовой основы деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Значимость административного законодательства, а также в целом норм административного права ранее привлекало и привлекает существенное внимание ученых и специалистов практиков. Учитывая имеющуюся тенденцию развития юридической науки, можно с уверенностью утверждать, что наука административного права будет и в дальнейшем интенсивно и перспективно развиваться.
Необходимо отметить, что многие проблемы административно-правового регулирования уже были предметом научного исследования, но, тем не менее, утверждать, что в настоящее время решены все проблемы в рассматриваемой сфере, пока невозможно. В представленной статье обобщен обширный научный опыт автора, который на протяжении многих лет изучал реализацию норм административного права в различных сферах государственного управления, а также высказывался по некоторым существенным проблемам науки административного права.


Источники административного права

В последние годы внимание многих отраслевых ученых привлекает проблема определения источников, форм различных отраслей российской правовой системы.
Основой формирования и развития административного права, как и любой другой отрасли права, выступает Конституция Российской Федерации, нормы которой условно можно разделить на две группы: нормы, пронизывающие все законодательство страны, и нормы, лежащие в основе построения отраслевых механизмов правового регулирования общественных отношений. Первая группа конституционных положений закладывает общий фундамент правового регулирования, закрепляет основные идеи, определяющие содержание российского права в целом.К их числу можно отнести, например, ст.2, в соответствии с которой «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».Такое же концептуальное значение для всей правовой системы имеет также ст.8, закрепляющая единое экономическое пространство и равенство всех форм собственности.
В то же время Российская Конституция содержит ряд статей, которые имеют непосредственное отношение к той или иной отрасли права, являясь исходным фундаментом их построения.В связи с этим пристальное внимание науки и практики административного права обращено на содержание статей Основного закона страны, определяющих статус Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, структуру органов государственной власти.
Самостоятельным источником административного права являются федеральные конституционные законы.Следует отметить, что Конституция РФ не предусматривает принятие федеральных конституционных законов, специально посвященных регулированию административных отношений.
Тем не менее, некоторые федеральные конституционные законы содержат отдельные, важнейшие правовые предписания, имеющие существенное значение для механизма правового регулирования административных отношений. Например, нормы Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. No 2- ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливают правовой статус Правительства РФ как коллегиального органа, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. No 5-ФКЗ на референдум не могут выноситься, в частности, вопросы:
- об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
- о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов.
Следующим источником административного права являются федеральные законы. Среди них выделяется базовый кодифицированный нормативный правовой акт – Кодекс РФ об административных правонарушениях, вступивший в силу 1 июля 2002 г.
КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ об административных правонарушениях составляют законодательство об административных правонарушениях.
Источниками административного права являются также подзаконные нормативные акты, издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными, региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления.
В последние годы существенное влияние на регулирование административных отношений оказывает судебная практика, которая, по нашему мнению, следует также признать самостоятельным источником российского права в целом, и административного, в частности.
Негативное судебное правотворчество выражается в компетенции судей признавать недействительными нормы административного права, которые противоречат Конституции Российской Федерации и иным административно-правовым предписаниям, обладающим большей юридической силой.
Судебное решение о признании административно- правовой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации или не соответствующей закону (незаконным) влечет определенные юридические последствия: данная норма утрачивает юридическую силу, у субъектов административного права возникают новые права и обязанности.
Позитивное судебное правотворчество выражается в восполнении, преодолении пробелов, коллизий, неясностей административного законодательства путем создания новой нормы административного права.
В юридической науке не прекращаются споры, касающиеся определения круга источников административного права.Некоторые ученые, не обращая внимания на характер регулируемых общественных отношений, к источникам административного права относят абсолютное большинство норм российского права.
В частности, Д.П.Звоненко, А.Ю.Малумов, Г.Ю.Малумов признают источником административного права Налоговый кодекс РФ, так как он по многим вопросам пересекается с КоАП РФ.
НК РФ определяет права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов как субъектов финансового права, а не административного.Данный кодидицированный акт предусматривает налоговую ответственность за совершение налоговых правонарушений.Имеются принципиальные различия между налоговой и административной ответственностью – законодатель для каждой из них предусмотрел свой механизм реализации, свои основания привлечения, субъектный состав.
Определение круга источников административного права является следствием решения вопроса о соотношении административного права и иных отраслей права.


Современная система административного права

Представляется, что построение системы современного административного права должно основываться на следующих принципиальных положениях.
Во-первых, система административного права неразрывна с его структурой.В теоретической науке отмечается, что «система права – это обусловленное состоянием общественных отношений внутреннее строение права, выражающееся в единстве и согласо ванности всех действующих правовых норм и их логическом распределение по отраслям и правовым институтам».Внутренняя организация нормативного материала в рамках системы права рассматривается как структура системы права. Т.В. Кашанина пишет: «Право – это сложная система, где каждый ее элемент обособляется в зависимости от функции, им выполняемой в процессе правового регулирования».
Приведенный автор, исследуя соотношение «системы» и «структуры», отмечает, что «понятие ‘‘структура’’ включает в себя понятие ‘‘система’’ и является более широким по объему.Это предполагает необходимым в исследовании структуры права одновременно затрагивать и вопросы, касающееся системы права, т.е.того, какие элементы ее составляют, но, конечно, основной упор при этом делать на характер взаимоотношений между элементами».
Сформированная в советский период развития административного права и сохраняющаяся до настоящего времени управленческая концепция системы административного права, где эта отрасль права складывается из общей, особенной и специальной частей, в настоящее время весьма активно подвергается обоснованной критике.
А.А. Фатьянов предлагает рассматривать систему отрасли административного права исходя из широкого понимания предмета отрасли административного права.Он отмечает, что «государственное управление – это деятельность всего государственного механизма в целом».Это позволяет приведенному автору признать, что современное административное право не следует делить на общую и особенную часть, следует исходить из дифференциации данной отрасли на подотрасли, институты и субинституты на основе того, что административное право обслуживает отношения по осуществлению не государственного, а административного управления. В изложенной концепции предприняты попытки обосновать систему отрасли административного права на основе предмета правового регулирования, которая имеет доктринальное значение в современной теоретико-правовой науке еще с начала XX в. Авторы одного из учебников «Административное право», анализируя различные подходы к построению системы отрасли административного права, отмечают, что «систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования». Далее приведенные авторы отмечают, что первый из отмеченных критериев позволяет делить отрасль административного права на общую и особенную части, а второй – на институты и подотрасли. Считаю,что наиболее обстоятельно второй подход к построению системы административного права обосновывает Ю.Н. Старилов.Однако данный научный подход не имеет дальнейших перспектив развития.Во-первых, критерий предмета правового регулирования, как критерий построения системы отрасли права, размывает как саму структуру системы права в целом, так и внутреннюю организацию отдельных ее отраслей.Сами представители данного подхода отмечают, что «формирование подотраслей административного права еще не закончено.Их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными».Во-вторых, предлагаемая С.С.Алексеевым концепция деления отраслей права на основную (она единственная – государственное право), профилирующие и комплексные отрасли права по признаку режима правового регулирования, лишь дополняет новым критерием дифференциации систему права, каковым в данном случае становится метод правового регулирования, который заключается в режиме правового регулирования общественных отношений.Данный подход лишь развивает ранее сформулированную концепцию дифференциации системы права на отрасли.В-третьих, Д.М. Азми отмечает, что «под системой права принято понимать его внутреннее строение, в то время как систематика права представляет собой лишь основанное на определенном(ых) классификационном(ых) критерии(ях) упорядочение позитивной правовой материи», т.е. следует различать внутреннее строение права, как социального явления, и упорядочение созданных норм позитивного права на определенные позитивно-нормативные комплексы.В первом случае «система права» предопределяется системой общественных отношений, которые регламентируются определенным нормативным комплексом, во втором случае «систематика права» проявляется в дифференциации норм позитивного права на определенные группы, т.е

. является дифференциацией системы законодательства.В связи с этим система и систематика права, по смыслу Д.М.Азми, лежат лишь в плоскости соотношения системы права и систематики законодательства, но, вместе с тем, по справедливому замечанию Ю.Н.Старилова, являются неразрывными понятиями, «логика их взаимоотношений и обуславливает дальнейшее совершенствование механизма административно- правового регулирования». Данный подход имеет важное практическое значение, но не решает проблем построения системы самой отрасли административного права.
В современной учебной литературе по административному праву высказывается мнение, что кроме предмета правового регулирования, как критерия построения современного административного права, следует выделять еще и систему административного законодательства. Представляется, что данная идея ставит вопрос о критериях построения системы отрасли административного права «с ног на голову».Получается, что субъективный критерий, который заключается в системе законодательства и зависит от воли законодателя, предопределяет построение системы отрасли административного права, которая по своей природе является явлением объективным.Безусловно, нельзя исключать влияние системы административного законодательства на развитие системы отрасли права, но это влияние является вторичным либо опосредованным, не играющим решающей роли в построении системы административного права.
Ю.Н. Старилов высказывает мысль о возможности подразделения административного права на внутреннее и внешнее. «Внешнее административное право регулирует отношения (правоотношения) между управляющим государством (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями – с другой».«Внутреннее административное право регулирует правоотношения между государством, его органами и структурными подразделениями. В рамках этого права также осуществляется управленческая деятельность, принимаются акты управления, реализуется правовой статус этих субъектов, однако они не вступают в отношения внешнего характера». Предложенное деление административного права имеет важное научно-практическое значение, так как показывает характер и особенности управленческой деятельности органов государства. Вместе с тем, автор не приводит критерия, в соответствии с которым данное деление отрасли происходит.
В зарубежной науке высказывается мнение о том, что в основе построения системы административного права может лежать научная теория, обосновывающая сущность административного права, действующего в рамках основных правовых систем современного мира. «За любой системой административного права стоит некая теория, которая играет роль познавательной модели, способствующей решению основополагающих вопросов».Так, по мнению китайского правоведа ЛюХаоцай, для романо-германской правовой семьи характерно формирование административного права только как инструмента обеспечения подчинения .В связи с этим он подчеркивает, что исполнительная власть может злоупотреблять, и во имя публичного интереса права человека могут быть нарушены, т.е.в рамках романо-германской правовой семьи административное право строится на основе управленческой теории или теории подчинения.Для англосаксонской правовой системы характерна теория контроля за административной властью, заключающаяся в подходе «к административному праву как средству контроля власти, во многом опирается на независимость судебной власти от исполнительной, что с трудом укладывается в рамки конституционной структуры Китая, где не укоренились западные основы такой политической системы». Далее указанный автор отмечает, что для китайского административного права характерно реформирование на основе теории равновесия, которая основывается на эмпирическом подходе, т.е.«на презумпции взаимодействия между мотивацией и поведением, а следовательно, может применяться для описания, раскрытия и прогнозирования административного процесса, поскольку предполагается, что его участники взаимодействуют друг с другом.С этой точки зрения эмпирической подход помогает выявить элементы, которые влияют на отношения между представителями власти и частными лицами, а также элементы, которые влияют на весь административный процесс в целом.В широком смысле он способствует анализу функциональных отношений между административным правом и социальным окружением, в котором оно существует.С точки зрения теории равновесия административное право является ветвью права, регулирующей административный процесс и процесс, посредством которого осуществляется правовой контроль за исполнительной властью – как внутренний, так и внешний». Данные методологические основы построения системы административного права Китая позволяют строить систему отрасли из двух ча-тей: «это адмнистративно-правовой режим, направленный на регулирование административных отношений между субъектом админи- стративных действий и противоположной стороной; и режим, который нацелен на регулирование отношений между субъектами контроля над администрацией и административными органами». Предложенный научный подход к построению системы административного права представляет определенный интерес, который вводит в качестве критерия построения данной системы совершенно ранее неизвестный критерий – научную теорию, обосновывающую сущность административного права. Вместе с тем, следует отметить, что обоснование теоретической модели системы административного права не может возникнуть само по себе, даже основываясь на эмпирической основе. Представляется, что в основе административно-правовой теории должна лежать цель административно-правового регулирования общественных отношений.В свою очередь, цель формируется посредством формирования административно-правовой политики государства в осуществления задач и функций исполнительной власти. Правовая политика является значимым источником современного права. Она занимает важное место в процессе формирования системы административного права, что признается и в зарубежной юридической науке. Так, реформирование системы современного административного права Китая происходит «через реформу системы права и политическое регулирование». Формирование административно-правовой политики Китая («политического регулирования») основывается на следующих принципах: 1) изменение концепции административной системы права: от управления людьми к управлению законами; 2) регулирование структуры права (власти) административных законов: от сильной власти, слабого права к соединению власти и права; 3) изменение правительственных функций: от полномочного правительства к правительству с ограниченными функциями; 4) гибкость механизма административного права: от чистых ограничений к ограничениям и стимулированию с учетом интересов; многообразие форм административной деятельности: от чистого развития «приказ – подчинение» к ситуации, когда «усиление – неусиление» административной власти не противоречат друг другу; 6) от жесткой сущности – произвольной процедуры, жестких результатов – произвольного исполнения к единству сущности и процедуры, исполнения и результатов; 7) правовая помощь и административный ко троль: слияние институционального совершенствования и институциональной эффективности.
Проблема целей государственного управления является достаточно дискуссионной.Так, В.Е. Чиркин к наиболее общим целям государственного управления относит: безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность экономической и социальной систем, сообразованных с общечеловеческими ценностями: улучшением качества жизни, гарантиями прав и развития личности, обеспечением демократии, социальной справедливости, социального прогресса общества. Исследуя вопросы зарубежного административного права, А.Н.Козырин и М.А. Штатина отмечают, что «в англосаксонских странах (прежде всего в США) основной целью административ- ного права провозглашается защита интересов частных лиц от произвола со стороны администрации».«На современном этапе страны континентальной правовой семьи целями административного права провозглашают не только защиту индивида от неправомерных действий администрации, но также обеспечение эффективной деятельности публичной администрации и участия общества в процессе принятия административных решений».Приведенные авторы сформулировали цели административного права, исходя из тех научных теорий, которые сложились в административном праве англосаксонской и континентальной правовой семьи. Авторы работы «Административное право: история развития и основные современные концепции» выделяют следующие цели административного права: а) административное право обеспечивает рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управление государством и обществом; б) административное право важно также для обеспечения оптимального («хорошего») уровня управления государственно- организованным обществом с использованием административных институтов государственной власти; в) управление и администрирование связано не только с эффективным достижением обозначенных законом действий, но и с тем, как обращаются с людьми; г) каждая из этих трех целей административного права может рассматриваться как элемент и более общей цели обеспечения законного управления. Приведенные подходы на цель административного права, как отрасли права, позволяют признать, что все отмеченные ученые склонны полагать, что цель административного права двояка.Во-первых, целью этой отрасли права является формирование нормативных основ эффективного функционирования государственного управления, как вида деятельности специально уполномоченных органов государства. Во-вторых, административное право преследует цель защиты и охраны прав и свобод личности, обеспечение их реализации сообразно с общечеловеческими ценностями.
Другим критерием построения системы административного права является предмет правового регулирования. Данный критерий, как мы ранее отмечали, длительное время был основным признаком, лежащим в основе дифференциации системы любой отрасли российского права. Дискуссия о широком и узком понимании государственного управления ставила в зависимость от того или иного подхода к определению содержания предмета административно-правового регулирования управленческих отношений, которые доктринально определялись как «конкретная форма социальных связей (общественных отношений) сознательно-волевого и организационного характера, в которых одна сторона выступает в качестве носителя (выразителя) функций управления (субъекта), а другая – испытывает на себе управляющее воздействие со стороны первой (объект), соответствующее целям социального управления...».Современное развитие управленческих отношений, их характер и значение для осуществления основных функций государства позволяют склоняться к концепции широкого понимания предмета административного права, т.е. административно- публичной деятельности как урегулированной «нормами административного права деятельности органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц (административных органов) по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно- правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты общественных отношений». Представляется, что указанный подход в современных условиях наиболее адекватно отражает содержание предмета административно-правового регулирования управленческих отношений (предмета административного права).
Другим важным критерием, позволяющим формировать систему современного административного права, является направление управленческого воздействия субъекта на объект управления.В связи с этим Ю.Н.Старилов предлагает подразделять административное право на внутреннее и внешнее.
Таким образом, среди критериев построения системы современного административного права следует выделить: а) цель административного права, сформированная государственной властью (Президентом РФ и Правительством РФ); б) административно-правовая политика, которая понимается как вид государственной политики, в различных сферах общественной жизни, облекаемая в юридическую форму процессом государственного властвования, имеющим собственное содержание, выраженное в комплексе элементов (объекты, цели, задачи, функции, принципы, содержание, субъекты, формирующие и реализующие государственную политику, приоритеты и последствия ее реализации), действующих в определенной сфере общественных отношений и представляющих собой форму государственно-политической деятельности; в) научная теория, обосновывающая на научно-теоретическом уровне содержание и системы отрасли административного права; г) предмет административно-правового регулирования управленческих отношений, т.е