Проблемы эффективного использования государственных средств при проведении государственных закупок.

Введение

Последние десятилетие двадцатого века в России ознаменовалось изменением экономических и политических отношений внутри страны. Россия вступила на путь рыночных преобразований, составляющих суть переходного периода к экономике нового типа, коренным образом отличающейся от планово-централизованного хозяйства, составлявшего экономический базис Советского Союза. Изменение экономических правоотношений и политического устройства общества неизменно вызвало значительные изменения в законодательстве России. Перед законотворцем новые экономические реалии поставили новые цели и создали кардинально обновленную систему правоотношений. Современное состояние рынка государственных закупок можно охарактеризовать увеличением доли государственных расходов, осуществляемых на основе закупочной политики. Масштабы осуществления закупок продукции для государственных нужд на первый план выводят вопрос об их эффективности. Основной задачей при проведении закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд является достижение экономии бюджетных средств. Опыт функционирования института государственных закупок в развитых странах показывает, что наиболее успешным является использование методов свободной конкуренции, т.е. осуществление конкурсного размещения заказов. При этом гласность и прозрачность процедур размещения заказов являются залогом эффективности проведения закупок.
Правовой институт поставки для государственных нужд - один из старейших в российском праве. Для его дальнейшего активного развития необходимо формирование действенной правовой системы, которая бы с одной стороны гарантировала качество товаров и услуг, а с другой стороны являлась гарантом честности и прозрачности всей процедуры государственных закупок.
Актуальность темы исследования заключается в наличии проблемы эффективного использования государственных средств при проведении государственных закупок. В этой связи представляет интерес обращения к китайскому опыту развития института государственных закупок чтобы, во-первых, выявить сходные черты его развития, а, во-вторых, показать его специфику. Такое сравнение необходимо в целях не только более глубокого понимания и осмысления сути, происходящих в мире и правовой среде общества процессов, ранее базирующихся на централизованной форме закупа, но и в целях выработки определенных критериев, позволяющих судить об эффективности правового регулирования государственных закупок в России и перспективах дальнейшего развития этого института.
Степень научной разработанности темы. Научная разработанность исследования вопросов развития института государственных закупок в целом или отдельных его юридических аспектов широко представлена в работах таких правоведов как Л.Н. Баховкина, 3.С. Беляева, Н.А. Боревков, А.В. Бычкова, М.И. Козырь, С.М. Лурье, M.С. Пашова, А.Г. Первушин, В.А. Семеусов и др.
Общетеоретическую основу работы составляют труды-ученых цивилистов в области договорного права: М.И. Брагинского, А.В. Бенедиктова,Н.Д. Егорова,О.С. Иоффе,Н.О. Нерсесова,В.А. Рахмиловича, Е.А. Суханова, Е.А. Флейшиц, Г.Ф. Шершеневича и др.
В силу практической значимости для экономической сферы общественных отношений данная тема привлекает внимание ученых, специалистов экономической науки, которые изучают государственные закупки, как экономически значимое явление (В.А. Власов, П.М. Волков, И.К. Дмитриева, А.С. Доронкин, М.Я. Евраев, А.Т. Катамадзе, И.Г. Краснова, В.А. Кныш).
Методологическую основу работы определили современные методы познания, включая как общенаучные (системный, логический), так и специальные (формально-юридический, юридико-логический, сравнительно-правовой).
Эмпирическую основу работы составляет анализ нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере государственных закупок с использованием материалов практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий.
Целью работы является Анализ особенностей размещения заказа на поставку товаров для государственных закупок. Для достижения данной цели необходимо выполнить следующие задачи:
1. Рассмотреть научные подходы к вопросы процедуры размещения заказов для государственных закупок;
2. Рассмотреть особенности размещения заказов для государственных закупок в РФ на сегодняшний момент.
3. Разработать рекомендации по совершенствованию процедуры по разрешения заявки на поставку товаров для государственных закупок.
Объектом работы является контрактная система Российской Федерации в сфере товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Предмет - пути совершенствования регулирования процессов государственных закупок.
Структура работы соответствует поставленным целя и включает в себя три главы, введение, заключение, список используемых источников.


.


1. Обзор литературы


По мнению Индреева государственные закупки являются необходимым инструментом промышленной и социальной политики государства. Не случайно на этот счет отмечается стимулирующая роль госзаказа в производстве конкурентоспособных товаров, поддержке отечественных производителей, в том числе малого бизнеса, организаций, инвалидов и иных лиц, нуждающихся в государственной поддержке.
К.А. Зимин справедливо отмечает, что «если государство использует открытые для общества и экономически обоснованные формы удовлетворения своих нужд, то коммерческие организации получают возможность участия в этом процессе на основе честной конкуренции, что стимулирует их развитие».
В правовом механизме их реализации бюджетное законодательство и законодательство о правовом регулировании государственных закупок переплетаются, при этом, по мнению К.Б. Маркелова, влияние норм бюджетного права на механизм осуществления государственных и муниципальных закупок следует признать существенным, поскольку вопросы размещения заказов и заключения государственных контрактов рассматриваются сквозь призму бюджетного финансирования.
По мнению Г.Р. Гафаровой, госзакупки — институт бюджетного права. Поэтому законодательство о государственных закупках предназначено прежде всего для регламентации бюджетных закупок главным образом в целях удовлетворения государственных нужд.
К.Б. Маркелов отмечает, что в бюджетном законодательстве, несмотря на тесную связь со специальным законодательством о госзакупках, отсутствуют базовые понятия, определяющие достойное место государственным закупкам как институту бюджетного права.
Проведенный анализ подходов к пониманию определения государственный заказ, по мнению Брауна на сегодняшний день под государственным заказом разные авторы, а также законодатель понимают разные явления: «выполнение работ», «правовой акт», «управленческий акт», «контракт», «совокупность контрактов», «документ», «потребность», «государственные нужды», «форму удовлетворения нужд», «поручение», «задание», «поставку», «определение поставщика», «систему мероприятий», «механизм», «метод управления», «отношения между властью и бизнесом, обществом и государственными органами», «перечень товаров, работ, услуг», «институт реализации Конституции, законов и функций Российского государства» и др.
По мнению Л.В. Андреевой, «заказ на поставку товаров следует понимать как документ, содержащий конкретизированную по количеству, качеству, ассортименту, срокам и другим характеристикам и сформированную в установленном порядке потребность государства в товарах, поставки которых осуществляются за счет выделенных бюджетных средств и привлеченных для этих целей внебюджетных источников финансирования и размещение которых осуществляется в порядке, установленном законодательством о размещении заказов».
Как полагает К.В. Кичик, государственный заказ — это прежде всего сами конкретизированные потребности публично-правового образования, закрепленные в документе. Причем под документом, по нашему мнению, следует понимать правовой акт: либо нормативный правовой акт (например, федеральную целевую программу), либо акт применения права или, как его еще называют, индивидуальный акт.
Некоторые ученые признают административно-договорную природу обязательств в сфере государственных закупок. Так, К.В. Ходаковский отмечает, что, несмотря на регламентацию договора поставки для государственных и муниципальных нужд нормами гражданского законодательства, его следует рассматривать в качестве административного договора, так как он направлен на реализацию публичных интересов. Другие ученые предлагает квалифицировать рассматриваемые правоотношения в качестве гражданско-правовых.
К примеру, И.Ю. Синдеева утверждает, что «контракты на поставку товаров, оказание услуг, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд являются разновидностью гражданско-правовых договоров, а не административных договоров, поскольку указанные контракты регулируются нормами ГК РФ». Данный вид договора, как отмечает Л.И. Шевченко, является «гражданско-правовым договором, включающим в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы».
По мнению Л.В. Щербаковой, частичная законодательная регламентация регулирования данных отношений в нормах гражданского законодательства не исключает возможности отнесения обязательств, возникающих в сфере публичных закупок, к административно-договорным, так как комплексное регулирование ГК РФ и нормами специального законодательства в области обеспечения государственных и муниципальных нужд, обусловленное имущественным характером данных правоотношений, не исключает признания их особой правовой природы.
Госконтракт формально определен в ГК РФ как вид договора подряда. Однако по существу данное обязательство является видовым по отношению не только к подряду, но и к некоторым другим типам договоров: договорам на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ и договору возмездного оказания услуг. Это объясняется тем, что нормы, отражающие специфику государственного контракта, имеют унифицированное значение и не зависят от особенностей перечисленных обязательств.
Одна из практических проблем размещения заказов на поставку государственных закупок, заключается в праве руководителя учреждения самому решать на что тратить деньги. Как отмечает Полукаров А.В. очень часто должностные лица соответствующих органов власти вынуждены решать вопрос о том, кто будет выполнять работы либо поставлять товары для государственных нужд. Вместе с тем от того, каким образом будет размещаться государственный заказ, нередко зависит и состояние конкурентной среды того или иного товарного рынка. Так, например, в случае если управление здравоохранения субъекта РФ ежегодно заказывает медицинскую технику и оборудование у одного и того же поставщика, то данный хозяйствующий субъект оказывается в преимущественном положении по сравнению с другими поставщиками аналогичного товара. Таким образом, получая каждый раз косвенную «государственную поддержку», данный поставщик приобретает все большие возможности для развития своего дела.
В связи с этим необходим был механизм, который бы, с одной стороны, обеспечил доступ хозяйствующих субъектов в сферу государственных закупок, а с другой стороны — создал бы условия для развития конкуренции в этой сфере экономики с целью сокращения бюджетных расходов, развития рыночных отношений и предотвращения коррупции. Коррупция в сфере государственных закупок проявляется в вовлеченности заказчиков в различные сговоры, взяточничество и получение «откатов», что приводит к значительным переплатам за получаемые товары и услуги или к невозможности обеспечения качества, обусловленного контрактами для таких товаров и услуг. К примеру, бюджетные средства могут быть направлены на приобретение «золотых унитазов».
Одну из проблем выявила Игонина, по ее мнению прокурорские практики показали, что особенно часто выявляются факты хищения денежных средств и заключение контрактов по завышенным ценам путем применения различных схем, включая сговоры участников и использование фирм-однодневок. Так, Н.А. Игонина выделяет следующие признаки сговоров при размещении заказов:
а) подтвержденные факты начала выполнения работ по планируемому государственному заказу до момента проведения торгов

. Например, прокуратурой одной из республик установлено, что начальником государственного учреждения А. и начальником отдела указанного учреждения С. без размещения заказов, проведения аукционов и заключения контрактов были допущены подрядчики к выполнению дорожно-строительных работ на некоторых дорожных объектах;
б) создание видимости правомерной закупки у единственного поставщика при отсутствии на то правовых оснований;
в) нарушения при вскрытии конвертов, изменения содержания заявок участников торгов членами конкурсных комиссий;
г) нарушения, явно свидетельствующие о создании благоприятных условий для допуска на рынок закупок отдельных хозяйствующих субъектов, вытеснении с рынка «неугодных» участников. Так, фиксируются отдельные случаи, когда заказчики, заинтересованные в выигрыше одной организации, запрещают охранным службам впускать другие организации для участия в торгах, придавая впоследствии законность своим действиям;
д) создание «фирм-однодневок» для участия в размещении конкретного государственного заказа;
е) включение в конкурсную документацию условий, которым отвечает конкретное юридическое лицо;
ж) наличие отношений аффилированности между представителями госзаказчика и лица, подавшего заявку на участие в торгах. К примеру, в ходе проверки в Министерстве образования и молодежной политики одной из республик установлены признаки злоупотребления должностными полномочиями ректором образовательного учреждения Д., являющимся одновременно учредителем и руководителем ООО «Н», при проведении запросов котировок на оказание услуг по разработке контрольных измерительных материалов по определению уровня информационной компетентности педагогов;
з) изменение условий государственных и муниципальных контрактов вопреки положениям Закона о госзаказе вскоре после их заключения;
и) включение в конкурсную и аукционную документацию не предусмотренных законодательством требований к участникам размещения заказа.
Определенные вопросы имеются и к методики расчёта начальной цены контракта на поставку товаров для государственных нужд. Так Игонина отмечает, что методикарасчета заключается в выведении средней цены, выше которой заказчик не вправе установить начальную цену. Для этого заказчик направляет запросы с подробным описанием предполагаемого к закупке оборудования не менее пяти производителям соответствующего медоборудования, которые выбираются заказчиком по своему усмотрению, в том числе с использованием базы данных зарегистрированных изделий медицинского назначения. На основании полученных ответов заказчик рассчитывает среднюю цену
В России все способы определения государственного партнера при осуществлении закупок определяются и регламентируются федеральным законом №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд». Ахмедова Л.Я. выделяет две крупных категории механизмов определения поставщика или способов размещения государственного заказа: с проведением торгов и без проведения торгов, или также их называют конкурентные и неконкурентные.
Как отмечает Сорокина Н.П. Конкурентные механизмы закупок – аукционы или конкурсы, – это способы определения государственного партнера с наличием нескольких претендентов, конкурирующих за выполнение одного и того же заказа. Под конкурсом понимается способ определения поставщика, при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта. А под аукционом понимается способ, при котором победителем признается участник, предложивший наименьшею цену контракта. Эффективность данных видов торгов также оценивается по-разному: для конкурса эффективность обычно определяется степенью удовлетворения потребности – на сколько закупка соответствует желаемому качеству по желаемой цене; для аукционов же эффективность –понятие, базирующееся на таких показателях как, экономия денежных средств, скорость получения закупки, стоимость проведения закупочной процедуры и др.
Неконкурентные механизмы государственных закупок предполагают только одного участника и, соответственно, исполнителя государственного заказа. В таком случае государством разрабатывается метод определения цены контракта, которая удовлетворит его, как заказчика и не разорит поставщика или подрядчика – равновесная цена. Виды неконкурентных торгов: запрос котировок, запрос предложений и закупки у единственного поставщика.
Анализ статистических данных из разных источников говорит о том, что самыми популярными на сегодняшний день механизмами закупок в России (к которому заказчики прибегают чаще всего) являются именно неконкурентные механизмы: закупка у единственного поставщика, запрос котировок и запрос предложений в сумме составили в 2014 году около 90% от всего числа заказов. Однако, на неконкурентные способы закупок в 2014 году в денежном выражении приходилось «всего» около 35% закупок для государственных и муниципальных нужд. Остальной объем денежных средств приходится на такие конкурентные механизмы, как открытый аукцион (а именно, на электронный – по подсчетам автора – 98% от всех аукционов) и на различные конкурсы (например, на открытый конкурс приходится 75% денежных средств всех конкурсов).
Если рассматривать проблематику размещение госзаказов у единственного поставщика, подрядчика или исполнителя – один из возможных способов заключения госконтракта, но, как отмечает Рыманов А.Ю. при котором заказчик предлагает заключение договора единственному конкретному исполнителю. Использовать данную методику можно только для ограниченного перечня товаров и услуг, а также с учетом прочих условий, которые обозначены в статье 93 Закона 44-ФЗ. Если данные условия не выполняются, то заказчик не имеет права осуществлять закупки у единственного поставщика.
Также как отметила Афанасьева чаще всего, контракта с единственным поставщиком заключают в том случае, если поставщик является субъектом естественной монополии. Сюда относятся железнодорожные перевозки, почтовые услуги и услуги связи, услуги, связанные с передачей тепловой и электроэнергии, водоснабжение и другие случаи.
Короблев, высказывает мнение что при размещении заказа у одного поставщика, ущемляются права других участников рынка на свободную конкуренцию, что противоречит самой доктрине рыночной экономики.


2. Анализ методик используемых при размещении заявок на поставку продукции для государственных нужд


По законодательству заказчик вправе провести выбор поставщика разными способами. Это прописано в статье 24 Федерального закона № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — 44-ФЗ).
Закон выделяет следующие способы отбора исполнителя:
открытый конкурс;
закрытый конкурс;
конкурс с ограниченным участием (закрытый и открытый);
двухэтапный конкурс (закрытый и открытый);
электронный аукцион;
закрытый аукцион.
Рассмотрим каждый способ более подробно.
Открытый конкурс является самым распространенным видом. Чаще всего с помощью конкурса открытого типа заказчики ищут поставщиков для выполнения, например, технически сложных работ. Для победы в тендере необходимо предложить наиболее интересные условия исполнения контракта, а не самую выгодную цену. Информация о проведении таких закупок размещается в единой информационной системе. Принять участие в открытом конкурсе может любой исполнитель, соответствующий требованиям, прописанным в конкурсной документации. Процедура определения победителя проходит публично, предложения участников оценивает конкурсная комиссия. Информация о результатах тендера является общедоступной.
Закрытый конкурс Процедура проведения закрытого конкурса схожа с процедурой проведения открытого. Отличие составляет способ выбора участников. К участию в закрытом конкурсе допускаются только те поставщики, которые получили приглашение от заказчика. Информация о проведении тендера и его результатах не является публичной. В целом закрытый конкурс проводится при: закупках для государственных нужд, когда сведения об этом составляют государственную тайну; закупках, являющихся государственной тайной (сведения об этом должны быть предусмотрены в конкурсной документации); госзаказе услуг по уборке помещений; госзаказе услуг водителей для судей и судебных приставов; госзаказе услуг по страхованию, охране и транспортировке ценностей государственного фонда, драгоценных металлов, музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов.
Конкурс с ограниченным участием (закрытый и открытый) Законодательством (пункт 2 статьи 56 44-ФЗ) предусмотрено только два случая проведения конкурса с ограниченным участием: когда нужно выполнить работы, обеспечить поставку технически или технологически сложных товаров, услуг. То есть когда госзаказ могут выполнить только поставщики, которые обладают соответствующим уровнем квалификации; когда требуется выполнить работы по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), реставрации музейных предметов и музейных коллекций, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов.
Конкурс с ограниченным участием проводится в один этап с предквалификационным отбором. При проведение предквалификационного отбора к поставщикам, помимо общих, могут предъявляться дополнительные требования. Победителем тендера становится исполнитель, прошедший отбор и предложивший наиболее выгодные условия исполнения контракта.
Открытый и закрытый конкурсы с ограниченным участием различаются методом выбора поставщика. При открытом тендере информация о его проведении публикуется в единой информационной системе и доступна неограниченному кругу лиц. В закрытом конкурсе участвуют только те исполнители, которые получили приглашения от заказчика. В целом процедура проведения конкурса аналогична открытому способу.
Двухэтапные конкурсы проводятся, когда необходимо: заключить контракт на проведение научных исследований, проектных работ, экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, а также энергосервисный контракт; провести обсуждение предмета закупки с поставщиками для уточнения характеристик госзаказа; в целях создания произведения литературы или искусства.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе поступают заявки без указания стоимости, также уточняются характеристики предмета закупки и критерии оценки. На втором этапе заказчик рассматривает заявки с ценой. Победителем становится поставщик, предложивший лучшие условия исполнения контракта.
Закрытый двухэтапный конкурс проводится, когда применяются закрытые виды госзакупок. Информацию и приглашение о тендере получает ограниченный круг лиц. При открытом двухэтапном конкурсе извещение публикуется в единой информационной системе, принять участие может любой желающий. Электронный аукцион В последнее время все большей популярностью пользуется электронный аукцион. Он организовывается в случаях, когда заказчик точно знает, какой объем товара или услуг и какого качества ему нужен.
Аукцион в электронной форме проводится открытым способом. Информация о нем публикуется в единой информационной системе для неограниченного круга лиц. К участию допускаются исполнители, у которых есть электронная подпись (ЭЦП) и аккредитация на одной из государственных электронных площадок (ЭТП).
Сегодня площадок, где размещаются госзаказы, пять:
ЗАО «Сбербанк-АСТ»;
ОАО «Единая электронная торговая площадка»;
ГУП «Агентство по государственному заказу РТ»;
ЗАО «ММВБ-Информационные технологии»;
ООО «РТС-тендер».
Заявки исполнителей доступны для просмотра всем участникам, поэтому в процессе торгов каждый может корректировать свое предложение. Победителем становится тот поставщик, который предлагает наибольшее количество товаров по самой выгодной цене. Закрытый аукцион Критерий выбора победителя — самая выгодная цена. Участвовать в закупках могут те исполнители, которые получили приглашение от заказчика.
Закрытый аукцион проводится в случаях, когда закупки необходимы для: федеральных нужд, составляющих государственную тайну; страхования и транспортировки драгоценных камней и металлов, принадлежащих государству, а также предметов музейных коллекций, имеющих историческое и культурное значение; выполнения услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей и судебных приставов.
Основными этапами подготовки и размещения информации о проведении конкурса являются:
подготовка конкурсной документации;
публикация извещения;
размещение в открытом доступе конкурсной документации