Проблемы административно-процессуального права РФ

Введение

Актуальность исследовательской реферированной работы в том, что в современной российской юриспруденции вопрос об административном процессе является противоречивым и спорным. Именно поэтому, очевидно, что он остается нерешенным и в самом административно-процессуальном законодательстве, и в теории административного процессуального права Российской Федерации (далее по тексту – РФ).
Согласно статьи 72 Конституции РФ [1], используя термин «административно-процессуальное законодательство», конституционно-правовые нормы создают правовую основу для развития современного административного процессуального права и формирования системы административного процессуального законодательства в России и ее субъектах. Дискуссионность структуры и понимания современного административного процесса как отрасли российского процессуального права, обусловливают сложность понимания современного административного процессуального права.
К сожалению, в Кодексе административного судопроизводства (далее по тексту – КАС) РФ [4] рассматривается порядок административного судопроизводства, но не определяются и даже не используются понятия «административно-процессуальное право» либо «административный процесс». Таким образом, целесообразно в таких сложных обстоятельствах исследовать подходы к определению природы административно-процессуального права, применения Конституции РФ как акта прямого действия в административном судопроизводстве.
Структура и система административно-процессуального права опосредованы структурой и системой современного административного процесса. Другими словами, сформировавшиеся до самостоятельного и завершенного правового института, а также, получившие процессуальное правовое регулирование, отдельные административные производства, которые составляют систему КАС РФ не в полном объеме регулируют административные правоотношения.
Целью исследовательской реферированной работы является – выявление проблем административно-процессуального права в России. Для достижения заданной цели, по ходу исследования, будут предприняты следующие задачи:
Рассмотреть проблемные вопросы административного права и процесса в России;
Выявить предложения по содержанию курсов административного процесса и административного права;
Рассмотреть перспективы совершенствования административного судопроизводства.
Объектом исследовательской реферированной работы выступит – административно-процессуальное право в РФ. А предметом выступят – формально-логический и сравнительный анализ литературных источников и нормативных правовых актов РФ.
Методологическая основа написания исследовательской реферированной работы основана на специальных и общих методах научного познания, таких как: методах сравнительного исследования, синтеза теоретического и практического материала, методах эмпирического исследования, таких как: сбор, изучение и сравнение.
Информационной и теоретической основой написания исследовательской реферированной работы послужили: научная литература, научные статьи, периодические издания, Интернет-ресурсы, нормативные правовые акты РФ. По ходу исследования основной акцент пришелся на труды авторов: Аврутин Ю.Е., Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И., Серков П.П., Соловей Ю.П., Волков А.М., Демин А.А., Приженникова А.Н., Баранов В.А., Старилов Ю.Н., Елистратов А.И., Лапина М.А., Карпухин Д.В., Загривко Д.С., и другие.
Данная исследовательская реферированная работа состоит из: введения, трех параграфов, заключения и библиографического списка литературы. Сама структура работы соответствует цели и задачам исследования.
Проблемные вопросы административного права и процесса в России

КАС РФ, который вступил в силу с 15 сентября 2015 года, вызвал большое количество публикаций, посвященных не только административному судопроизводству, но и административному процессу. Перед научным сообществом встали вопросы соотношения предметов административного права и процесса. Попробуем на основе анализа научных работ определить основные проблемы и дать некоторые свои предложения по содержанию курсов административного права и административного процесса.
На страницах журналов опубликовано достаточно материалов, представляющих собой видение нового административного процесса, определяющих предмет административного процесса, показывающих отношение различных ученых к пониманию административного процесса и их позицию к административному судопроизводству, его роли и места в учебных курсах. Например, Ю.Е. Аврутин отмечает, что «в административно-правовой науке отсутствуют совпадающие трактовки таких фундаментальных понятий, как «исполнительная власть», «государственное управление», «административная юстиция», «административное судопроизводство», «административная ответственность», «административная процедура», нет... и многих иных понятий, на базе которых строится и развивается административное право как наука, отрасль законодательства и учебная дисциплина» [6. С.4].
Рассматривая проблемы возникновения дефицита доверия населения к власти, вызванные ненадлежащим публичным администрированием, Ю.Е. Аврутин отмечает, что нормативный каркас надлежащего публичного управления создается процедурной формой позитивных производств. В свою очередь, процессуальным каркасом обеспечения «закономерности в управлении», «предупреждения и пресечения административной неправды» будет процессуальная форма – административное правосудие [7. С.105].
Говоря о предмете современного российского административного права, П.И. Кононов обосновывает свою позицию по вопросу о возможности включения в данный предмет отношений, возникающих в процессе административного судопроизводства, и делает вывод о том, что «процессуальные отношения по рассмотрению судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений, не входят в предмет административного права и пока еще не могут быть включены в предмет формирующегося административно-процессуального права» [20. С.8].
Позже, позиция других авторов и П.И. Кононова, стала состоять в том, что «отечественное административно-процессуальное право... можно разделить на две подотрасли: административно-исполнительное (административно-процедурное) и административно-судебное» [15. С.14]. Необходимо отметить, что этот вывод был сделан в то время, когда проект КАС РФ уже был внесен в Государственную Думу Федерального собрания (далее по тексту – ФС) РФ и не принят.
Позже, в своих работах, П.И. Кононов излагает авторский подход к пониманию административного процесса и административного судопроизводства как самостоятельных видов юридического процесса, согласно которому административное судопроизводство возникает на основе и в связи с частичным или полным разрешением органами публичной администрации административных дел в рамках административного процесса. Поэтому, автором делается «вывод о том, что административный процесс – это самостоятельный вид правоприменительного процесса, представляющий собой властную правоприменительную деятельность только органов публичной администрации… по разрешению подведомственных им текущих административных дел… А административное судопроизводство – это вид судебного процесса, представляющий собой властную правоприменительную деятельность судов по рассмотрению возбужденных ими дел, возникших на основе и в связи с возбуждением либо частичным или полным разрешением административно-публичными органами текущих административных дел» [18. С.48].
Как видно из этих выводов, административное судопроизводство вообще не отнесено к административному процессу. Административный процесс – это только деятельность «органов публичной администрации». Однако, надо отметить, что позднее в коллективной работе в административный процесс все-таки включается и административное судопроизводство [17. С.31].
Статья П.П. Серкова, посвященная вопросам административного судопроизводства, в контексте его соотношения с административным процессом, производством по делам об административных правонарушениях и гражданским судопроизводством, содержит вывод о необходимости принятия КАС РФ. Так как «совместное правовое регулирование административного и гражданского судопроизводства исчерпало свои ресурсы... и... без самостоятельного законодательного оформления этот вид судопроизводства не способен развиваться с точки зрения как правоприменительной практики, так и научного осмысления» [23. С.30].
В своей статье Ю.П. Соловей анализирует законодательную основу судебного контроля за реализацией органами публичной администрации и их должностными лицами дискреционных полномочий. Он делает вывод о необходимости ее совершенствования с учетом зарубежного опыта правового регулирования административного судопроизводства, обосновывая это тем, что не только заметно усилится правовая защищенность граждан от административного произвола, но это «будет способствовать приобретению российской публичной администрацией большего доверия со стороны гражданского общества» [24. С.48].
А.Б. Зеленцов замечает, что появление КАС РФ как самостоятельного кодифицированного акта, регулирующего административное судопроизводство, «вызвало кризис господствующей в России с советских времен парадигмы административно-процессуального права как права, регулирующего деятельность органов исполнительной власти» [16. С.29]. Однако, дальнейшие авторские представления о системе административного процесса говорят об обратном. Автор включает в административный процесс, в том числе и «деятельность органов исполнительной власти» как составную часть процесса

. Он же отмечает, что «по предметному критерию административное судопроизводство является административным процессом точно так же, как гражданское судопроизводство – гражданским процессом, а уголовное судопроизводство – уголовным процессом. Регулирующие его нормы, также соотносятся с материальным административным правом как нормы уголовного или гражданского процессуального права с соответствующими отраслями материального права» [15. С.14].
Авторы учебника «Административный процесс» настаивают, что необходимо выделять три самостоятельных вида административного процесса: административно-процедурный; административно-юрисдикционный; административное судопроизводство [8. С.38]. При этом, в административный процесс включена деятельность как публичной администрации, так и судов.
Необходимо обратить внимание и на новую интегративную теорию административного процесса, предложенную другими учеными. Суть ее сводится к тому, что в рамках общего родового понятия «административный процесс» объединяются два тесно-взаимосвязанных между собой вида такого процесса: административно-процедурный и административно-судебный. Авторы указывают, что отечественное административно-процессуальное право можно разделить на две подотрасли: административно-исполнительное (административно-процедурное) и административно-судебное [15. С.15].
Таким образом, разделение отечественного административно-процессуального права на две подотрасли: административно-исполнительное (административно-процедурное) и административно-судебное право, показывает, что административное право теряет часть своего предмета, связанную с деятельностью публичной администрации.


Предложения по содержанию курсов административного процесса и административного права

Производство по делам об административных правонарушениях, как составную часть административной юрисдикции, по предложению Ю.Н. Старилова будем называть своим именем: «административное производство по разрешению дел о правонарушениях» [19. С.134], а деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению таких дел перестанем, как верно предлагает П.И. Кононов, считать административной, управленческой [27. С.662].
Ю.Н. Старилов предлагает установить в законах следующие определения главных в административно-процессуальном законодательстве терминов: «административный процесс – это административное судопроизводство; административные процедуры – это порядок принятия административных правовых актов; административные регламенты – это порядок осуществления действий по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг» [25. С.38]. При этом, ученый замечает, что «действуют две важнейшие конституционно-правовые нормы об административном судопроизводстве как особой форме осуществления судебной власти и об административном процессуальном законодательстве, главнейшей формой которого и является административное правосудие» [13. С.13].
Разделяя точку зрения Ю.Н. Старилова о том, что «вряд ли само по себе какое-либо «движение», в области административно-правовых отношений, нужно автоматически и без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности» [11. С.131], можно говорить об административном процессе именно как административном судопроизводстве.
Выводы Ю.Н. Старилова можно подкрепить высказываниями А.И. Елистратова, которые он сделал в отношении административной юстиции. По его мнению, одного из крупнейших российских административистов начала XX века, «административную юстицию не надо смешивать с теми случаями, когда судьей в делах управления выступает сама администрация. Так, в случаях нарушения обязательных постановлений, изданных в порядке охраны, администрация сама рассматривает дело и налагает взыскание. Эта деятельность правительственных органов может быть принята за административную юстицию только по недоразумению: административная юстиция есть судебная проверка действий администрации, а между тем здесь сама администрация судит. Недоразумение объясняется тем, что со словом «административная» юстиция соединяется мысль, будто это судебная деятельность администрации. Но ведь когда мы говорим «гражданская» юстиция, то не думаем, что здесь судят сами граждане. И как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах частных лиц между собой, так административная юстиция является судом в столкновениях между гражданами и администрацией».
И далее А.И. Елистратов отмечает: «Для того чтобы составить действительную гарантию законности в государственном управлении, административная юстиция должна быть организована как суд, от правящей власти независимый. Так же, как суд гражданский и уголовный, процесс в делах административных должен вести несменяемый судья в условиях гласности и устности производства, и с признанием начала равноправности за сторонами в процессе. Только при таком устройстве административной юстиции может укрепиться уверенность, что спор между гражданином и правящей властью о законности акта управления разрешится торжеством права. И только при образовании такой административной юстиции административное право правильно осуществит свою задачу регулятора публичных отношений между правящей властью и гражданами» [10. С.24].
Учитывая мнение разных ученых, можно предположить, что административно-процессуальное право должно рассматриваться как деятельность только судов и включать в себя административное судопроизводство и судопроизводство по делам об административных правонарушениях, именно судопроизводство. Административный процесс имеет две основные формы: административно-спорный и административно-наказательный: административно-спорный процесс – связан с разрешением административных споров по делам, возникающим из административных правоотношений, и регулируется: КАС РФ, арбитражным процессуальным кодексом (далее по тексту – АПК) РФ [2] и главой 30 Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ) [5]; административно-наказательный процесс – связан с разрешением дел об административных правонарушениях и применением мер ответственности – административных наказаний и регулируется: гражданским процессуальным кодексом (далее по тексту – ГПК) РФ [3], АПК РФ и КоАП РФ.
Реализация функции исполнительной власти возложена на государственную администрацию. Такая администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих администрирование. То есть – организаторскую, управленческую деятельность, путем реализации закрепленных в правовых нормах функции исполнительно-распорядительных полномочий. Полномочия по установлению и поддержанию соответствующих отношений между государством и частными лицами принадлежат государственной администрации. Она представляет собой часть публичной администрации, в состав которой входит, также администрация муниципальных образований и другие органы и организации, наделенные властными полномочиями.
Публичная администрация призвана обеспечивать общественное благо, должна действовать в интересах общества [10. С.54]. При этом, деятельность публичной администрации – это публичное администрирование или административно-исполнительное право, и еще это предмет административного права. Публичное администрирование – это регламентированная законами и другими правовыми актами организационная, управленческая деятельность уполномоченных государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по обеспечению возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей субъектов административных правоотношений [21. С.508].
Возникающие правоотношения, в первую очередь, являются организационными, то есть направленными на исполнение процесса правореализации. Организационная деятельность по публичному администрированию направлена на развитие процедурных форм реализации прав и обязанностей субъектов административных правоотношений. Объектом публичного администрирования является исполнение обязанности субъектами административных правоотношений.
Публичное администрирование определяется как урегулированная нормами права деятельность уполномоченных органов и организаций, обеспечивающих исполнение закона, обладающих публичными полномочиями и действующих в публичных интересах, направленная на реализацию эффективной публичной политики [12. С.19]. В предмет административного права входит, также деятельность публичной администрации, то есть публичное администрирование или административно-исполнительное право.
Таким образом, в предмет административно-процессуального права входит деятельность только судов и включает в себя административное судопроизводство и судопроизводство по делам об административных правонарушениях, именно судопроизводство. В качестве предложений по содержанию курсов административного процесса и административного права: в предмете административного права остаются все вопросы, которые традиционно-включаются в его предмет, за исключением административно-наказательной юрисдикции в судах; в предмет административного процесса включаются вопросы, относящиеся к административному судопроизводству и судопроизводству по делам об административных правонарушениях, разрешаемые в соответствии с КАС РФ, ГПК РФ, КоАП РФ и АПК РФ, а именно институты: принципов процессуального административного права; административно-правового статуса участников процесса; административной юстиции (административного судопроизводства); административно-наказательной юрисдикции (в судах).

Перспективы совершенствования административного судопроизводства в России

В статье 118 Конституции РФ закреплены такие формы осуществления судебной власти в России, как: конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство