Приоритет стабильности и развития: какой бюджет нужен сегодня России?

Введение

Бюджетная Политика Правительства РФ, реализуемая до нынешнего времени, была нацелена преимущественно на снижение процикличности федерального бюджета, поддержание достаточного уровне бюджетного дефицита и объема государственного долга. Среднесрочными целями государственного бюджетного планирования являются обеспечение финансовой устойчивости, повышение стабильности государственных финансов и формирование необходимых условий для экономического роста в среднесрочной перспективе. Оценка результативности бюджетного процесса и бюджетного контроля представлена в Основных направлениях бюджетной политики на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг.
Анализ эффективности бюджетных расходов и обоснование оптимальной для национальной экономики доли государственных расходов в ВВП на основе консолидации бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на практике показало фактические результаты применения ранее внедренных бюджетных правил в РФ. Курс на обеспечение экономического роста и сбалансированности бюджета был подкреплен инструментами реализации поставленных задач. В частности, разработка бюджетных правила была направлена на поддержание оптимальной долговой нагрузки и сбалансированности федерального бюджета.
Правительством РФ было принято, что эффективность бюджетной политики в России должна подтверждаться устойчивыми и стабильными механизмами ее реализации, которые в конечном итоге оказались неустойчивыми на практике. Таким образом, необходимо проанализировать проводимую бюджетную политику в контексте обеспечения стабильности и роста экономики и ответить на вопрос, какой же бюджет необходим России: ориентированный на устойчивость или развитие?


1. Методология формирования и применения бюджетных правил в Российской Федерации и оценка их результативности с точки зрения стабильности или роста экономики

Устойчивость или направленность на рост экономики в бюджетном планировании на федеральном уровне заложена в бюджетных правилах. Бюджетные правила представляют собой ограничения на определенные бюджетные параметры или граничные значения определенных параметров бюджета при его разработке. В РФ бюджетными правилами регулируется объем государственного долга, бюджетный дефицит, бюджетные доходы и расходы.
Кратко проанализируем преимущества и недостатки ранее действовавших бюджетных правил с позиции регулирования экономики.
Методология формирования бюджетных правил основана на объекте регулирования. Проведем критическую оценку бюджетных правил, регулирующих Баланс федерального бюджета, то есть направленных на обеспечение бюджетной устойчивости.
Бюджетное Правило 2000 г. основано на «золотом правиле» политики государственного долга, при которой бюджетный дефицит ограничивается капитальными расходами и расходами на обслуживание государственных заимствований. Итогом реализации Правила является снижение бюджетной устойчивости, так как не позволяет учесть волатильность бюджетных поступлений от экспорта сырьевых ресурсов, фактически стимулируя процикличность проводимой бюджетной политики.
Бюджетное правило 2008 г. позволяет снизить вышеуказанную зависимость доходов бюджета от ценовой волатильности экспорта сырьевых ресурсов за счет учета в бюджете суммы нефтегазового дефицита. Бюджетное правило является контрциклическим, повышая устойчивость федерального бюджета перед колебаниями цен на мировых рынках сырьевых ресурсов.
Бюджетное правило 2011 г. также не позволило повысить устойчивость бюджета РФ, поскольку прогнозировать процент нефтегазового дефицита в сумме ВВП (изначально он составлял 4,7%, затем повышался) на планируемый финансовый период и учитывать это в проекте бюджета на практике оказалось трудновыполнимой задачей, так как даже самые обоснованные прогнозы не могут быть целиком достоверными и дают отклонения.
В бюджетном правиле 2013 г., действующем по настоящее время, заложена возможность замещения за счет нефтегазовых доходов (несмотря на повышение цен на нефть) недополученные ненефтегазовые доходы и недопоступления сумм от реализации федерального имущества и размещения государственных ценных бумаг РФ.
Далее проведем анализ бюджетных правил, обеспечивающих рост экономики, за счет механизмов регулирования нефтегазовых оходов бюджета, подверженных колебаниям цен на нефть.
Бюджетное правило 2004 г. содержало методологию расчета дополнительных бюджетных доходов от разницы фактических цен на нефть и заложенных в бюджете и формирования за счет данных отчислений Стабилизационного фонда РФ. В результате правило оказалось контрциклическим, снижая дискреционность бюджетной политики и формируя ее проциклический характер, поскольку в бюджете изначально была заложена цена на нефть на низком уровне, и фактическая цена существенно превысила базовую. Итог - необоснованный пересмотр величины базовой цены, снижение объемов сбережений в суверенных фондах РФ и необоснованное повышение бюджетных расходов.
Усугубило ситуацию разделение Суверенного фонда РФ на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния федерального бюджета в 2008 г., итогом чего стало необоснованное фактическое расходование средств фондов.
Бюджетное правило 2013 г. имеет проциклический характер и не позволяет сдерживать рост бюджетных расходов в связи с тем, что базовая цена на нефть в плановом году определяется как среднегодовая цена на нефть за один баррель (одну тонну), в долларах США предшествующие 5 лет до текущего финансового года включительно, при этом горизонт планирования ежегодно увеличивается на один год до достижения им десяти лет. Очевидно, что анализ динамики цен на нефть в предшествующем периоде объективно не отражает тенденции будущего средне- и долгосрочного уровня цен.

2. Результаты практики применения бюджетных правил

Результатом проводимой бюджетной политики стало повышение сбалансированности бюджета на всех уровнях бюджетной системы. По информации Минфина, по состоянию на конец 3 квартала 2018 года наблюдалось повышение профицита консолидированного госбюджета до 4,7% ВВП по сравнению с 0,6% ВВП за аналогичный период 2017 года. В 2017 году наблюдался бюджетный дефицит размером 0,3%, однако за три квартала 2018 года фактически получен профицит в размере 3,6%. Консолидированные бюджеты регионов за 3 квартала 2018 года демонстрируют профицит в размере 1,0% ВВП по сравнению с 0,8% ВВП за первые 3 квартала 2017 года.
Факторами улучшения бюджетной ситуации стали консервативная бюджетная политика на фоне роста цен на нефть, ослабления национальной валюты, ужесточения налогового администрирования. Наблюдается также снижение ненефтегазового первичного бюджетного дефицита с 5,9% ВВП в 2017 году до 4,3% за 3 квартала 2018 года.
С другой стороны, приоритеты экономического роста, нашедшие отражение «майском указе» Президента РФ и заключающиеся в мобилизации и повышении доходов за счет финансирования поставленных целей по ускорению экономического роста. Но подобная политика повышает бюджетные риски. Согласно указу Президента РФ, в 2018 году был издан указ, содержащие цели и срок достижения - 2024 год. Для их достижения должны быть повышены бюджетные расходы на образование, здравоохранение, инфраструктуру, социальную политику, цифровую экономику, поддержку малого и среднего бизнеса и экспорта начиная с 2019 года.
Реализация поставленных целей будет осуществлена за счет 12 национальных проектов и комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, финансируемых из средств федерального бюджета

. Согласно плану, сумма дополнительных расходов для указанных направлений составит свыше 8 трлн. руб. на протяжении 6 лет (в среднем около 1,1% ВВП в год). В итоге расходы федерального бюджета будут на уровне 17,0% ВВП в 2019 году, 17,2% ВВП в 2020 году и 16,9% ВВП в 2021 году (для сравнения: до «майского указа» расходы были запланированы на уровне 15,9% ВВП в 2019 году и 15,6% ВВП в 2020 году).
Среди ключевых мер мобилизации средств для достижения поставленных целей следует назвать:
- увеличение ставки НДС с 18% до 20%, за счет чего запланировано мобилизовать бюджетных доходов в объеме от 0,5% до 0,6% ВВП ежегодно;
- оптимизация налогообложения нефтяной отрасли к 2024 году, за счет чего ожидается получить доходы в объеме от 0,2% до 0,4% ВВП в 2020 и 2021 годах);
- повышение пенсионного возраста, что позволит повысить доходы в долгосрочной перспективе.
Также правительством принято решение о смягчении применяемого бюджетного правила в 2019 – 2024 годах, которое будет заключаться в том, что на протяжении указанных 5 лет вместо установления целевым ориентиром нулевого первичного бюджетного дефицита (при базовой цене на нефть в 40 долларов США за баррель в ценах 2017 года) в бюджетном правиле будет заложен целевой ориентир - дефицит в 0,5% ВВП. Источниками данного роста бюджетных расходов (на 0,5% ВВП) будет эмиссия государственного долга на внутреннем рынке.
При этом сдерживание роста влияния бюджетных рисков, который возможен из-за повышения бюджетных расходов, будет реализовано за счет макроэкономического регулирования в России и высокой емкости внутреннего рынка облигаций. Планируется размер бюджетного профицита федерального бюджета 1,8% ВВП в 2019, 1,1% ВВП в 2020 и 0,8% ВВП в 2021 году. Размер профицита консолидированного государственного бюджета запланирован с аналогичными данными. За счет временного смягчения бюджетного правила возрастет государственный долг. Но учитывая его низкий уровень на текущий момент (15,5% ВВП в 2017 году по сравнению со средним уровнем в 73% в странах ОЭСР). При этом планируется дополнительная эмиссия государственных облигаций в сумме около 1,5 трлн.руб. на внутреннем рынке, нынешний объем которого составляет около 19 трлн. руб.
Механизмы мобилизации дополнительных доходов бюджета направлены на адаптацию госбюджета к увеличению расходов и предусматривают рост налоговой ставки на табачные изделия и сокращение льготных налоговых ставок, что даст дополнительно 2,8% ВВП.

3. Средне- и долгосрочные и краткосрочные перспективы и факторы формирования бюджета РФ

Согласно прогнозам экономического роста, темпы роста в России в 2018-2020 гг. будут на уровне от 1,5% до 1,8%. Следовательно, темпы экономического роста России будут ниже, чем средние темпы роста развивающихся стран с формирующейся экономикой (4,6%) и выше, чем темпы роста экономики стран с высоким уровнем доходов (1.7%) только в 2020 году.
Повышение мировых цен на нефть на уровне выше прогнозного может стать стимулирующим фактором для экономического роста в России. факторы снижения экономического роста обусловлены последствиями экономических санкций и их ужесточения, а также сохранения высокой геополитической напряженности, что повышает неопределенность и снижает внутренний спрос. Ужесточение торговых отношений и геополитических интересов между крупнейшими экономиками может негативно повлиять на экономический рост в России и во всем мире.
За счет возможного резкого ужесточение глобальных финансовых условий возможно снижение темпов экономического роста за счет давления на счет финансовых операций и обменный курс, что в конечном итоге повысит уровень инфляции и снизит внутренний спрос. Факторы повышения инфляционных рисков: рост налоговой ставки НДС, эффект переноса от снижения курса рубля, рост цен на бензин более высокими темпами по сравнению с прогнозируемыми, устранение разрыва между фактическим и потенциальным объемом производства, рост уровня инфляционных ожиданий и повышенный уровень внешней волатильности. В связи с высоким уровнем участия государства в экономике существует повышенный риск, связанный с условными обязательствами (например, в банковском секторе).
Также является ограниченной диверсификация экспорта, поскольку, по данным Минфина, начиная с 2014 года рост российского экспорта, не связанного с энергоресурсами, превышал рост экспорта энергоресурсов, результатом чего стала диверсификация экспорта. Однако, существенный прогресс в диверсификации экспорта в конечном итоге так и не был достигнут. В 2017 году удельный вес нефтегазового экспорта по-прежнему составлял большую часть поступлений - 59% в структуре экспорта и 25% в структуре бюджетных доходов. Фактически диверсификация была реализована преимущественно за счет активных (а не новых) направлений экспорта. Кроме того, уровень интеграции России в мировую экономику существенно не изменился.
В дополнение к краткосрочным факторам экономического роста за счёт ослабления рубля, важнейший фактор диверсификации роста связан с наличием сильных институтов, способных управлять волатильностью макроэкономики и предоставлять качественные государственные услуги (здравоохранение, образование и инфраструктура). В условиях гибкого обменного курса и обновленного бюджетного правила ограничительные меры волатильности макроэкономических условий («майский указ» и другие меры правительства, нацеленные на инвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру) следует считать верными. В отношении человеческого капитала Россия имеет высокий потенциал и серьезные достижения с точки зрения обеспечения равного доступа к образованию и качества образования. Однако, следует улучшить ситуацию в таких проблемных направлениях, как формирование социоэмоциональных навыков или навыков 21-го века.
На основе изложенных факторов среднесрочного экономического роста в России можно сделать вывод, что неблагоприятные факторы перевешивают благоприятные, и поэтому необходимо при формировании бюджета выбрать приоритетом сохранение устойчивости и стабильности.
Долгосрочные перспективы бюджетного планирования российской экономики также являются обоснованными, несмотря на повышение нагрузки на расходную часть бюджета. В частности, цель сокращения бедности вдвое к 2024 году, сформулированная в «майском указе», имеет достойные предпосылки. Так, в первой половине 2018 года число бедных сократилось на 1,1 млн. человек за счет повышения реальной заработной платы и доходов населения, а низких темпов инфляции. Ожидается, что влияние планируемого повышения ставки НДС на общее распределение доходов населения будет относительно нейтральным. Но прогнозируемый уровень бедности останется на уровне более 13 %, а в течение 2019-2020 гг. в среднем составит 12 %, что выше докризисного уровня в 2013 году. Для сокращения уровня бедности в два раза согласно Указу (с 13,2% до 6,6% к 2024 году) необходимо придерживаться сценария медленного экономического роста в размере 1,5% в год. Достижение данной цели требует дополнительного перераспределения от 0,39 до 0,45% ВВП в год путем социальной помощи и трансфертов, что предполагает повышение адресности помощи с текущего уровня 20% до 60%-70% (что соответствует показателю зарубежных стран).
Бюджетные средства, мобилизованные в ходе осуществления функционирующих программ путем экономии ресурсов и повышения эффективности, могут быть израсходованы на частичное финансирование дополнительных трансфертов для обеспечения достижения поставленной цели