Правовой режим иностранных граждан в Российской Федерации

Введение

Выбор темы данной работы объясняется актуальностью исследования вопросов правового режима иностранных граждан в нашей стране.
Как известно, в Российскую Федерацию ежегодно приезжает значительное число мигрантов - иностранных граждан, по информации Главного Управления по вопросам миграции (ГУВМ) МВД России только за12 месяцев 2015 года их прибыло более 17 миллионов человек1.
С одной стороны, согласно Конституции РФ (статьи 2, 17), в России, как в правовом государстве, должны признаваться, соблюдаться и гарантироваться их права и свободы2. С другой стороны, устанавливаемый в Российской Федерации режим иностранных граждан не должен нарушать права граждан нашей страны и интересы России. В ином случае может произойти такой же миграционный кризис, как в странах Европейского Союза.
Поэтому исследование действующего в настоящее время правового режима иностранных граждан является актуальным, интересным и имеющим практическое значение не только для конституционного права, но и для других отраслей права, регламентирующих статус иностранцев (например, административного права и так далее).
С учетом изложенного, целью работы является комплексное исследование основных составляющих правового режима иностранных граждан в Российской Федерации, закрепленных в Конституции РФ и иных нормативных актах – для их уяснения и правильного применения в дальнейшем в практической деятельности.
В соответствии с данной целью в работе поставлены следующие задачи:
1) обобщить нормативные акты, закрепляющие основные требования правового режима иностранных граждан в Российской Федерации;
2) определить установленные законодательством ограничения конституционных прав лиц, не являющихся гражданами РФ, как особенность правового режима иностранных граждан;
3) выявить специфические особенности правового режима иностранных граждан в России, касающиеся обязанностей и ответственности указанных лиц.
При подготовке работы применялся сравнительно-правовой метод исследования положений нормативных актов, статистических данных, учебной и научной литературы по теме работы.
По структуре работа состоит из введения, трех параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.


1. Нормативные акты, закрепляющие требования правового режима иностранных граждан в Российской Федерации


Исследование правового режима иностранных граждан в нашей стране целесообразно начать с выяснения содержания основных понятий по теме. Прежде всего, следует обратить внимание непосредственно на термин «правовой режим иностранных граждан». Разъяснение его содержания не закреплено в законодательстве. Изучение работ специалистов в области конституционного права позволяет утверждать, что они, как правило, под указанным правовым режимом понимают установленный и контролируемый государством порядок приобретения и реализации иностранными гражданами определенных прав и обязанностей1.
Основные требования правового режима иностранных граждан закреплены в Конституции России. Так, в ней установлено, что иностранные граждане вправе пользоваться в нашем государстве теми правами и нести те же обязанности, что и граждане РФ, но за некоторыми исключениями, которые предусмотрены либо федеральными законами, либо международными договорами Российской Федерации (статья – далее, также ст. 62). Однако такая возможность ограничения прав граждан в нашей стране предусмотрена лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты:
- основ конституционного строя,
- нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
- обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ)2.
Конституция нашей страны не разъясняет, кто признается иностранными гражданами, так как она устанавливает правила в самом общем виде, а они затем конкретизируются в законах и подзаконных нормативных правовых актах. Например, в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определено, что иностранными гражданами признаются физические лица, которые не являются гражданами России, но имеют доказательства наличия у них гражданства либо подданства любого из иностранных государств. В качестве доказательства гражданства (подданства) другого государства признаются паспорта иностранных граждан, а также другие документы, которые установлены федеральными законами либо международными договорами РФ (статьи 2, 10).
Следует отметить, что наряду с иностранными гражданами в нашу страну пребывают и лица без гражданства – то есть физические лица, которые также не являются гражданами РФ, но они не имеют доказательств наличия у них гражданства или подданства ни одного из иностранных государств. Это разъяснение представлено во второй статье обсуждаемого Федерального закона. Распространяется ли правовой режим иностранных граждан на этих лиц? В рассматриваемой статье далее определено, что понятие «иностранные граждане» включает в себя понятие «лица без гражданства», за исключением случаев, когда федеральными законами для лиц без гражданства предусмотрены специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан1.
При этом чтобы отличать иностранных граждан, необходимо уточнить определение указанного выше термина «гражданство РФ. Для этого нужно обратиться уже к другому закону. В Федеральном законе от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», установлено, что гражданством РФ признаётся устойчивая правовая связь лиц с Российской Федерацией, которая выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей2.
Наряду с перечисленным, для выяснения границ правового режима иностранных граждан необходимо знать, распространяется ли этот режим на лиц с двойным гражданством. Дело в том, что, в соответствии с положениями Конституции РФ (ст. 62) и вышеуказанного Федерального закона, гражданам России представлено право приобретения гражданства иных государств - не утрачивая гражданства нашей страны1.
Однако граждане РФ, которые имеют гражданство и иного государства, рассматриваются указанными нормативными актами только как граждане нашей страны (за исключениями, которые указаны в международных договорах либо федеральных законах)2.
Поэтому можно сделать вывод, согласно которому на них не распространяется режим иностранных граждан.
Изучение нормативных актов и научной литературы по вопросам правового режима иностранных граждан в России позволяет сделать ряд выводов. Так, права и обязанности иностранцев в нашей стране, которые они могут реализовывать в границах установленного для них правового режима, можно разделить на три группы.
К первой группе относятся права и обязанности, которые Конституцией нашей страны закреплены как за гражданами РФ, так и за иностранными гражданами. Например, в её статье 20 предусмотрено, что в Российской Федерации каждый имеет право на жизнь. Это право предоставлено независимо от гражданства. Также в эту группу можно включить право на достоинство личности, закреплённое в статье 21 Основного Закона нашей страны. В ней далее указывается на право не подвергаться пыткам, насилию, иному жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению либо наказаниям. Так, никто не может без добровольного согласия быть подвергнут медицинским, научным либо другим опытам. То есть эти права распространяются на иностранных граждан и на граждан нашего государства.
Кроме того, в России каждый имеет конституционное право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22); на неприкосновенность частной жизни, а также на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых и иных сообщений (ст. 23). Согласно статье 25 иностранные граждане, как и граждане РФ, имеют право на неприкосновенность жилища - то есть никто не должен проникать в жилища против воли проживающих в них, кроме случаев, определяемых федеральными законами, либо на основании судебных решений.
Аналогично не подлежат ограничению права иностранных граждан на свободу совести и свободу вероисповедания (ст. 28). Эти права включают, как право исповедовать индивидуально либо совместно с другими лицами любую из религий, так и возможность не исповедовать никакой из них. При этом иностранные граждане, как и граждане России, вправе свободно выбирать, или распространять религиозные и другие убеждения и действовать в соответствии с ними1.
Все эти перечисленные конституционные права, которые включены в правовой режим иностранных граждан так же, как и в правовой статус граждан РФ, как правило, называют личными правами. Как верно отмечает А.В. Безруков, с которым мы согласны, это название они получили, так как защищают пространство личной жизни человека, индивидуальную свободу от вмешательства извне2.
Следует подчеркнуть, что эти личные права соответствуют установленным во Всеобщей декларации прав человека, которая принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. При этом ней определено правило, согласно которому все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах (ст. 1)3.
Сравнение конституционных норм позволяет сделать вывод, что применение в вышеназванных статьях Конституции РФ термина «каждый» предусматривает, что следующее за ними право или обязанность являются общепризнанными. То есть, они включены как в правовой режим иностранных граждан, так и в правовой статус граждан нашего государства.
Если данный термин не используется, то такие конституционные права, как правило, в полном объеме не закреплены за иностранными гражданами. Например, предусмотренное статьёй 27 Конституции РФ личное право на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию распространяется исключительно на граждан России1. Правовой режим иностранных граждан не включает такое право, а предусматривает другие условия въезда в нашу страну, которые не определишь как беспрепятственные.
Например, в соответствии с требованиями Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ст. 24) иностранцы вправе въезжать в Россию только при предъявлении визы (если иное не установлено федеральными законами, международными договорами РФ или указами Президента нашей страны). Визой признаётся выданное любым из уполномоченных государственных органов разрешение на въезд на территорию нашего государства и транзитный проезд через неё по действительному документу, который удостоверяет личность иностранных граждан и признаётся в РФ в этом качестве.
Правовой режим иностранных граждан дополняется требованиями обсуждаемого Федерального закона, которые вообще запрещают въезд в наше государство иностранным гражданам в некоторых случаев. Так, им не разрешается въезд, когда они не подтвердили наличие средств для проживания в России и последующего выезда из неё; имеют неснятую (либо непогашенную) судимость за совершение умышленного преступления на территории РФ; использовали подложные документы и по другим основаниям (ст. 27) 2.
То есть правовой режим иностранных граждан, наряду с первой рассмотренной нами группой прав и обязанностей, включает вторую группу. Её составляют права и обязанности, которые в полном объеме реализуют только граждане России (согласно статье 6 Конституции РФ), а иностранные граждане не вправе реализовывать их в полном объёме, так как для них установлены определённые ограничения или запреты. По мнению ученых, характерной особенностью правового режима иностранных граждан является именно установление законодательством некоторых ограничений их прав - по въезду1, срокам и местам их пребывания, осуществлению политических прав и трудовой деятельности на территории России, и так далее.
К третьей группе можно отнести права и обязанности, которые закреплены законодательством исключительно в правовом режиме иностранных граждан

. Например, обязанности иностранных граждан, связанные с осуществлением их миграционного учета. В соответствии с требованиями Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» миграционный учет проводится только в отношении иностранных граждан (в отношении населения нашей страны он не осуществляется). Также в эту обсуждаемую группу можно включить обязанность иностранцев нести ответственность при невыполнении ими установленного и контролируемого нашим государством правового режима иностранных граждан2.
Значительный объем прав и обязанностей, выделенных нами во вторую и третью группы, которые являются частью правового режима иностранных граждан, влечет целесообразность посвятить их рассмотрению отдельные следующие параграфы работы.
С учетом изложенного в данном параграфе работы можно сделать вывод, что в нём обобщены нормативные акты, закрепляющие основные требования правового режима иностранных граждан в Российской Федерации. Наиболее значимым из них является Конституция России. Также обоснован вывод, согласно которому этот правовой режим представляет собой установленный и контролируемый государством порядок приобретения и реализации иностранными гражданами прав и обязанностей на территории нашей страны.
2. Ограничения конституционных прав лиц, не являющихся гражданами РФ, как особенность правового режима иностранных граждан


Как уже отмечено в первом параграфе, правовой режим иностранных граждан в области личных конституционных прав не существенно отличается от статуса граждан России. Совершенно другая ситуация с политическими и экономическими правами.
Например, для иностранных граждан значительно ограничены политические права, закрепленные в статье 32 Конституции России (право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме). Так, согласно статье 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», они не справе участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов РФ. Также иностранцы не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов РФ.
В то же время постоянно проживающие в нашей стране иностранные граждане в определенных случаях, которые предусмотрены федеральными законами, вправе избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме1.
Следует обратить внимание, что в законах отличается правовой режим разных категорий иностранных граждан. Как указано выше, больше объем прав у тех из них, которые постоянно проживают на территории нашей страны. Поэтому необходимо уяснить вопрос о различных категориях иностранцев.
В соответствии со статьями 2 и 8 вышеуказанного Федерального закона иностранные граждане признаются постоянно проживающими в РФ при получении ими вида на жительство. Этот документ выдается им в подтверждение прав на постоянное проживание, на свободный выезд из России и въезд на её территорию (кроме предусмотренных исключений). Срок действия вида на жительство - 5 лет (в некоторых случаях – 3 года), этот срок может быть продлен. Заметим, что для получения указанного документа иностранцы обязаны выполнить достаточно сложные условия. При этом некоторым лицам он вообще не выдается - в частности, если гражданин:
- два и более раза в течение года привлекались к административной ответственности за совершение действий, которые посягают на общественный порядок и общественную безопасность или касаются незаконного оборота наркотических средств;
- осуществляет финансирование или планирование террористических (экстремистских) актов, другими действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;
- имеет непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления и так далее1.
Мы полагаем справедливым установление таких требований в Российской Федерации. Если иностранец желает постоянно проживать в нашей стране, то страна вправе требовать от него законопослушного поведения.
Кроме постоянно проживающих, выделена категория временно проживающих иностранных граждан. Ими признаются те, кто получил разрешение на временное проживание – то есть письменное подтверждение права временно проживать в нашей стране до получения вида на жительство. Срок действия разрешения – 3 года. Разрешение может быть оформлено в виде отметки в документах, которые удостоверяют личность иностранцев (либо в виде документов, которые выдаются лицам без гражданства, не имеющим удостоверяющих личность документов).
Такие разрешения выдаются ограниченному кругу лиц по определяемой ежегодно квоте (кроме исключений, предусмотренных законами). Квота зависит от предложений органов власти субъектов РФ, которые указывают - сколько иностранных граждан может обустроить конкретный субъект Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения и другие)1.
По нашему мнению установление в нашей стране таких требований правового режима более правильное решение, чем правила правового режима иностранных граждан, которые установлены в странах Европейского Союза и вызвали миграционный кризис.
Наряду с постоянно и временно проживающими иностранными гражданами выделяется третья их категория. Они называются временно пребывающими - к ним относятся те, кто прибыл на территорию России и получил миграционную карту, но не имеет вида на жительство либо разрешения на временное проживание2.
Отличия в правовом режиме этих категорий иностранных граждан можно определить, не только с учетом рассмотренного выше примера о праве избирать и быть избранным. Также различается масштаб ограничения реализации этими категориями лиц права каждого, кто законно находится на территории нашего государства, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27 Конституции РФ3).
Ограничения касаются, например, сроков реализации этих прав. Постоянно проживающим иностранным гражданам предоставляется право законно находиться и передвигаться на территории России сроком на 5 лет, временно проживающим – на 3 года.
А для временно пребывающих лиц установлены иное правила - срок их временного пребывания в нашей стране определяется сроком действия выданной им визы. Что же касается срока временного пребывания в России иностранных граждан, которые прибыли в РФ в порядке, не требующем получения визы, то он не может по общим правилам превышать 90 суток – непрерывно либо суммарно в течение каждого периода в 180 суток. Законодательством предусмотрен ряд исключений из этих правил1.
Также С.Ю. Миролюбова и другие ученые обращают внимание на то, что
правовой режим иностранных граждан содержит запрет права свободного посещения указанными лицами территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуются специальные разрешения. Такое ограничение предусмотрено статьёй 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Сам же перечень объектов закреплен в Постановления Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение». В соответствии с указанным Постановлением иностранцы не могут без специального разрешения въезжать на территории, на которых введено чрезвычайное либо военное положение; в зоны экологического бедствия и пограничные зоны; на территории закрытых военных городков, а также объекты и организации Вооруженных Сил РФ.
Мы согласны с утверждением С.Ю. Миролюбовой о том, что эти ограничения прав лиц, не являющихся гражданами России, представляются законными и обоснованными, так как они направлены на обеспечение обороны и безопасности нашего государства2.
Правовой режим иностранных граждан в нашей стране также включает некоторые ограничения такого экономического права, как свободное распоряжение своими способностями к труду, а также выбор рода деятельности и профессии. Это право закреплено в статье 37 Конституции РФ. Кроме того, особенностью рассматриваемого правового режима является определённое ограничение права иностранных граждан на свободное использование ими своих способностей и имущества для не запрещенной законом экономической деятельности. Данное право предусмотрено статьёй 34 Конституции России1.
Указанные права ограничиваются для иностранных граждан требованиями статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Согласно её положениям введены ограничения на выбор рода деятельности и профессии. Иностранцы в нашем государстве не имеют права:
на нахождение на муниципальной службе;
на замещение должностей в составе экипажей судов, которые плавают под Государственным флагом РФ;
быть членами экипажей военных кораблей России летательных аппаратов государственной или экспериментальной авиации;
быть принятыми на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности нашей страны;
заниматься другой деятельностью и замещать другие должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральными законами2.
Рассматриваемые права ограничиваются частично также другими условиями. Так, иностранные граждане вправе осуществлять трудовую деятельность только по достижению 18 лет. Подчеркнем также еще одно ограничение - по общим правилам, иностранцы могут заниматься трудовой деятельностью в нашей стране лишь при получении разрешения на работу либо патента. Оба этих документа подтверждают права получивших их иностранных граждан на временное осуществление трудовой деятельности. Отличие в том, что разрешения на работу должны получаться лицами, которые прибыли в Россию в порядке, требующем получения визы (за исключениями, предусмотренными законодательством). А патент должны получить иностранные граждане, которые прибыли в нашу страну в порядке, не требующем получения визы (граждане каких из стран могут въезжать в нашу страну без визы определяется международными договорами Российской Федерации, извлечение из одного из них представлено в Приложении к данной работе). При выдаче разрешения на работу либо патента граждане, по общим правилам, подлежат фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации, проверяется факт постановки их на миграционный учет и на учет в налоговом органе. Кроме того, иностранные граждане при получении разрешения на работу или патента подтверждают владение русским языком и знание основ законодательства Российской Федерации1.
Мы не случайно заметили в работе, что правовым режимом иностранных граждан в нашей стране предусмотрены обычно не полные запреты на реализацию прав, а лишь некоторые их ограничения. Например, в 2015 году иностранным гражданам было выдано 216.969 разрешений на работу и 1.788.201 патент2! То есть в данном параграфе мы подтвердили вывод о том, что правовой режим иностранных граждан позволяет пользоваться в нашем государстве теми правами, что и граждане России, но за некоторыми исключениями. При этом ограничения их прав в нашей стране предусмотрены исключительно в той степени, в какой это необходимо в целях защиты:
- основ конституционного строя (например, ограничения права на выбор места жительства лицам, которые своими действиями поддерживают террористическую деятельность);
- прав и законных интересов других лиц (например, ограничения на привлечение числа иностранцев к осуществлению трудовой деятельности необходимы для защиты прав граждан России на свободное распоряжение своими способностями к труду, а также выбор рода деятельности и профессии);
- обеспечения обороны страны и безопасности государства (например, при ограничении их прав въезжать на территории, на которых введено чрезвычайное либо военное положение, на объекты Вооруженных Сил РФ)