Правовая охрана лесов

Введение

Россия богата лесными ресурсами, на ее долю приходится более 22% лесной площади в мире. Общая площадь земель лесного фонда составляет 1113,84 млн. га. Лесной фонд составляет около 69% всех земель России.
Актуальность и новизна темы работы заключается в реальной необходимости повышения эффективности охраны лесов в России, важности лесов как естественного объекта в экономике страны, его особой роли для российского менталитета и культуры, а также все более частые случаи хищнического использования лесных ресурсов и других социальных, экономических, экологических и других факторов.
Много работ было посвящено правовой охране лесов, эта тема постоянно привлекает внимание ученых  - С.А. Боголюбова, В.Ф. Горбового, О.В. Куликовой, Е.И. Немировского, Г.Н. Полянской Г.А. Аксененка, Ф.К. Арнольда, М.М. Бринчука, Р.К. Гусева, О.Л. Дубовик, Б.В.Ерофеева, JI.A. Заславской, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Ф.Т. Латыпова, В.В. Петрова, Е.Ч. Пугач, Б.Г. Розовского, В.И. Романова, Б.Н. Цветкова, Ю.С. Шемшученко, А.И. Яковлева и др.
Целью настоящего исследования является юридический анализ основных теоретических и практических проблем охраны лесов в Российской Федерации и обоснование рекомендаций по совершенствованию действующего лесного законодательства.
Установленная цель предопределяет решение таких задач:
изучить основные исторические этапы формирования законодательства Российской Федерации об охране лесов;
сформулировать понятие правовой охраны лесов;
определить направления правовой охраны лесов;
исследовать сущность государственного управления в области охраны лесов.
Объект исследования — общественные отношения в сфере рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Предмет исследования — действующее лесное законодательство России, теоретические правовые разработки в этой области.
Методологические основы работы основаны на общих философских взглядах на естественные права человека и роли государства в регулировании общественных отношений, связанных с применением законодательства об охране лесов. В процессе работы были использованы общие (анализ и синтез, абстракция и обобщение, интегрированный подход и т. д.) и частные (исторические, формально-логические) методы исследования.
Структура работы – работа состоит из введения, двух глав, также которые делятся на параграфы, по два параграфа в каждой главе, заключения и библиографического списка.


ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ЛЕСОВ
Развитие законодательства об охране лесов
До XVIII века в России не было законодательной и нормативной базы, определяющей виды собственности на леса, не было информации о характеристиках лесов, и не было даже отдельных элементов для управления лесами и ведения лесного хозяйства. Было много лесов, а потребности в древесине и других лесных ресурсах удовлетворялись государством и населением по мере необходимости и практически без ограничений.
В начале XVIII века, во времена правления Петра I существуют законодательные акты по лесам, инструкции по их использованию, учету, охране. Причиной этого стало активное вовлечение лесных ресурсов в судостроение. Кроме того, в 1712 году в Москве произошел большой пожар, который стал стимулом для законотворчества Петра в области лесного хозяйства. Это время начала формирования и функционирования централизованной системы управления лесами в России.
После смерти Петра Великого начинается систематическое ослабление государственной ориентации лесного законодательства.
Законодательство Петра I провозгласило приоритетное право государства на леса как часть государственного богатства. Петр I считал, что государство имеет право выделить из общей массы леса, необходимые для него, и постоянно следить за действиями частных владельцев. В законотворчестве он действовал последовательно, как бы отрицая частную собственность на леса. Не понимая систему законов Петра Великого и видя в своих указах только выражение царской воли, преемники реформатора произвольно меняли некоторые части своих законов сохранения леса, не думая, что тем самым его система подорвана и нанесен значительный ущерб лесам России.
Деятельность Екатерины II в законодательстве о лесах привела к коренным изменениям в предыдущей системе. Централизованное управление лесами было упразднено и передано различным ведомствам. Екатерина II отменила строгие законы о лесном хозяйстве Петра I и предоставила леса в частную собственность.
В Указе от 22 сентября 1782 года значится:«Все леса, растущие в помещичьих дачах, хотя бы они и считались заповедными, оставить в полную собственность владельцев… Дозволить всякому свои леса продавать…».
Идея Петра I о наивысшем государственном значении лесов, ради которого необходимо их спасти, была упразднена. Правительство Екатерины II определило экономическое значение лесов как главную цель управления лесами, разрешив свободную торговлю как лесом, так и лесоматериалами. В соответствии с законом 1782 года леса России были разделены на две части: казенные и частные. В следующем столетии нормативные акты по управлению и эксплуатации лесов были установлены только для казенных лесов, а для частных лесов они отсутствовали.
Казенные леса были переданы в управление ведомству Директоров Государственного Домоводства (имущества). Извлечение наибольшего дохода из леса в качестве государственной собственности является доминирующим принципом развития лесного законодательства и лесопользования в России до конца XIX века. В организации лесного хозяйства в казенных лесах был заложен принцип рыночных отношений.
Указ императора Павла I оказал большое влияние на лесное хозяйство. В 1798 году была введена инструкция, основанная на двух принципах Петра Великого: сохранение лесов и выращивание лесов нелесных районов. Частные леса были выведены из государственного администрирования. Предотвращение лесных пожаров является единственным обязательством, которое было наложено на частного владельца леса. К этой инструкции были разработаны и введены в действие подробные правила использования лесов и способы их восстановления.
В общем можно сказать, что на рубеже XVIII-XIX веков была создана система государственного управления лесами в России, которая в настоящее время функционирует.
К концу 60-х годов XIX века в России началось беспрецедентное разрушение частных лесов. Этому способствовало полное отсутствие контроля над эксплуатацией помещиками и иными владельцами их лесов. Лесной департамент, который управлял только государственными лесами, не осуществлял никакого наблюдения за частными лесами. Власти, общественность и, в первую очередь, эксперты лесного хозяйства Корпуса лесничих были крайне обеспокоены масштабом разрушения частных и крестьянских лесов.
Положение о сбережении лесов, принятое в 1888 году, которое было частью Устава лесного, определило позицию российского правительства по введению государственного регулирования и контроля за состоянием, использованием и охраной лесов независимо от формы собственности. Основным положением этого акта было условие, согласно которому владельцы лесов несут ответственность за расходы по осуществлению природоохранных мероприятий в соответствии с утвержденными планами управления лесами.
Была создана законодательная база по организации и управлению лесным хозяйством в форме уставов лесных, основные положения которых основаны на указах Петра Великого и его преемников. При разработке уставов лесных были разработаны и утверждены правовые нормы, касающиеся организации лесопользования и управления лесным хозяйством, а также создана рыночная система для взаимодействия органов лесных хозяйств и лесозаготовительных органов посредством продажи древесины на аукционе, которая обеспечила значительные поступления в государственную казну и покрыла расходы на управление казенными лесами.
II Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 26 октября 1917 г. принял Указ о земле, в котором была отменена частная собственность на землю и леса.
Лесничество как хозяйственная единица перешло в советскую систему без каких-либо особых структурных изменений и было основным звеном управления лесами до 1929 года.
В 1930 году была сформирована новая структура управления лесами в России (которая функционировала до принятия Основ лесного законодательства Российской Федерации в 1993 году), которая характеризовалась следующими элементами:
- отсутствие рыночных отношений в лесном хозяйстве и лесопользовании. Действовала система распределения при использовании лесных ресурсов;
- комплексные лесные предприятия (лесхозы, лесозаготовительные предприятия, лесокомбинаты) осуществляли лесохозяйственные операции и обеспечивали лесозаготовку и переработку древесины;
- приоритет лесной промышленности, а не лесного хозяйства, при принятии решений соответствующими государственными органами (низкая стоимость древесины, переход в безраздельное ведение еспромхозами Минлеспрома СССР части лесного фонда и т.д.).
В течение этого периода управление и пользование лесами основано на государственной собственности.

Понятие и принципы правовой охраны лесов
Охрана и защита лесов являются важнейшим направлением деятельности государства по обеспечению благоприятного состояния лесов, также являются одним из основных институтов лесного права. В ЛК РФ не содержится понятие «охрана лесов». В силу своей важности оно должно быть включено в ЛК РФ.
Многие ученые рассматривали вопросы, связанные с охраной лесов. Понятие «охрана лесов» является разноплановым.
В узком смысле понятие «охрана лесов» было представлено В. Ф. Горбовым и Е. И. Немировским. В.Ф. Горбовой «при правовой охране лесов понимает систему правовых мер, предусмотренных законом, направленную на обеспечение рационального использования лесов и борьбу с нарушителями лесного законодательства путем привлечения их к уголовной, дисциплинарной и материальной ответственности». Е. И. Немировский подразумевает правовую охрану лесов как «совокупность норм юридической ответственности за нарушения лесного законодательства и государственного управления в области охраны и использования лесов».
Узкое понимание смысла правовой охраны только в качестве меры ответственности не раскрывает содержание понятия «охрана лесов». Такое понимание ответственности может привести к тому, что природопользователи будут принимать восстановительные и охранительные меры лишь в ответ на привлечение их к ответственности за нарушения лесного законодательства и не рассматривать их как постоянно действующие в процессе использования лесных ресурсов.
Как рассуждает Н.Н. Абанина, в широком смысле понятие «охрана лесов - это предотвращение истощения, загрязнения, разрушения лесного комплекса, осуществляемое не только путем непосредственной защиты и охраны лесов и всей лесной площади, но и путем охраны против загрязнения атмосферного воздуха, воды, земель, недр, охраны и регулирования численности животного мира, организации рационального использования земель, лесов и мер по их воспроизводству».
О

. В. Куликова рассматривает правовую охрану лесов как комплекс правовых мер, направленных на сохранение лесов, и неистощительное лесопользование, включая определение объекта охраны, порядок ведения лесного хозяйства, организацию управления в этой области в целом, ответственность за лесонарушения, другие средства экономических и правовых стимулов для защиты лесов.
Этот подход является правильным с точки зрения охраны природных ресурсов, поскольку его принятие способствует рациональному использованию и охране лесов: он обеспечивает правильный критерий оценки использования лесов. Любое использование лесов должно быть одновременно его охраной. И такое использование, которое ведет к ухудшению состояния лесов, даже незначительного, явно не является его охраной, и по этой причине должно, по возможности, прекращаться.
Таким образом, можно разработать следующее определение: охрана лесов - это деятельность, направленная на сохранение лесов, осуществляемая путем охраны лесов от пожаров, защиты лесов, воспроизводства лесов и лесоразведения, применения мер юридической ответственности и других мер. Это определение целесообразно включить в ЛК РФ.
Содержание правовой охраны окружающей среды, по словам В.В. Петрова, состоит из четырех элементов:
- перечень охраняемых объектов, указанных в законе;
- набор превентивных, запретительных, восстановительных, карательных и поощрительных норм;
- мониторинг состояния окружающей среды и выполнение требований по ее охране;
- ответственность за нарушение природоохранного законодательства и компенсацию за ущерб окружающей среде.
Цель правовой охраны окружающей среды заключается в обеспечении на основе создания, применения и осуществления эколого-правовых норм состояния социальных отношений, которое способствует сохранению и рациональному использованию природных ресурсов и достижению оптимального качества жизни для человека и его природной среды. Все нормы лесного законодательства направлены на рациональное использование лесных ресурсов, их охрану и защиту от вредителей и болезней.
Однако эту позицию, целесообразно расширить. Необходимо выделить в отдельную группу отношения, которые связанны с рациональным использованием лесов, с тем чтобы подчеркнуть, что рациональное использование лесов является его охраной. В. В. Петров не подчеркивает этого. Это необходимо для предотвращения нерационального использования лесных ресурсов, для того чтобы использование лесов было подчинено задачам его сохранения.

ГЛАВА II. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ЛЕСОВ
2.1. Государственное управление в области охраны лесов
Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее влияние государства (в зависимости от его структуры) на общественную и частную жизнь людей с целью ее упорядочения, сохранения или преобразования на основе его властной силы.
В науке существует несколько подходов к понятию государственного управления природными ресурсами. Во-первых, управление можно рассматривать как правовой институт. Так, Л.П. Фомина под управлением понимает совокупность правовых норм, определяющих права и обязанности государственных органов по организации рационального использования земли. Во-вторых, государственное управление можно рассматривать как организующую деятельность государственных органов. Такой подход применяет М. М. Бринчук, который под управлением понимает совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства. С ним согласен О. И. Крассов, который отмечает, что государственное управление можно рассматривать в этих двух аспектах. На наш взгляд, следует согласиться с данным мнением, поскольку вполне обоснован двуединый подход. Эту точку зрения поддерживают также Г. А. Аксененок, О. В. Куликова, Н. И. Краснов, Е. Н. Абанина.
Последний автор дает определение управления лесами (в качестве государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства) как основанную на земельном и лесном законодательстве исполнительно-распорядительную деятельность соответствующих государственных органов по организации рационального использования и охраны лесов.
Управление лесами осуществляется прежде всего на основе лесного законодательства, поскольку только последнее закрепляет в законодательстве особенности лесов как природного объекта. Управление лесами невозможно осуществлять без учета их средообразующих, защитных, оздоровительных и иных полезных функций.
Включение в определение понятия "распорядительной деятельности" представляется не совсем верным. Распоряжение лесами является самостоятельным правомочием собственника по отношению к правомочию по управлению лесами. Поэтому их в определении не следует смешивать.
Важно обратить внимание на то, что понятия "государственное управление лесами" и "управление лесами как правомочие собственника" совпадают по своему содержанию, значению и целям. Различить их на основе анализа лесного законодательства не представляется возможным. Содержание данных понятий составляет перечень лесотехнических и других мероприятии, направленных на сохранение и усиление средообразующих, защитных и иных полезных функций лесов. В сохранении и усилении полезных свойств лесов также заключаются значение и цели государственного управления лесами и, соответственно, реализации полномочий, входящих в правомочие по управлению лесами. Распоряжение лесами в соответствии с действующим ЛК РФ зачастую приводит к ухудшению их свойств и уничтожению на отдельных участках. Поэтому, на наш взгляд, не стоит смешивать распоряжение лесами с управлением ими.
Таким образом, представляется возможным сформулировать определение государственного управления в области использования и охраны лесов (управление лесами) как основанную на лесном законодательстве исполнительную деятельность органов государственной власти по организации рационального использования и охраны лесов.
Следует отличать понятия «управление лесами» и «государственного управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов». Последний используется по всему тексту ЛК РФ, и его формулировка является юридически более точной, поскольку объектом государственного управления является деятельность людей, а не фонды и материальные вещи, которыми можно владеть, пользоваться, распоряжаться. Объектом управления является также любая отрасль хозяйства (в том числе отрасль лесного хозяйства), поскольку она охватывает деятельность большого количества людей.
Понятия "охрана" и "защита лесов" при всей их схожести (в законодательстве они зачастую употребляются вместе) имеют различное значение. Они отличаются тем, что понятие "защита лесов" используется применительно к деятельности, направленной на выявление в лесах вредных организмов (растений, животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред лесам или лесным ресурсам) и предупреждение их распространения. Понятие "охрана лесов" включает в себя защиту лесов.
Государственное управление земельными ресурсами (включая земли лесного фонда) основано на праве территориального верховенства и распространяется на все земли независимо от субъектов права собственности на них.
Специфика государственного управления и охраны земель лесного фонда определяется, с одной стороны, функционированием данной категории земель в качестве самостоятельной правовой категории по отношению к единому государственному лесному фонду, а с другой, - естественно-биологическими связями между лесной растительностью и землями государственного лесного фонда.
Можно отметить, что право управления лесами и другими природными ресурсами имеет двустороннее основание - право территориального верховенства и право государственной собственности. Это имеет прямое отношение к специфике государственного управления лесами. В этом государственное управление лесами отличается от других сфер управления, которые не являются осуществлением государственной собственности, например, в области образования, общественного порядка, культуры.
Главную роль в важном деле охраны лесов имеют государственные органы. Во многом от их деятельности зависит сохранение естественной среды обитания человека и природных богатств, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды, а также предотвращение экологического вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на леса. Поэтому важное значение для обеспечения рационального использования лесов имеет организация государственного управления в данной области.
Управление в области использования и охраны лесов строится на определенных принципах. Можно дать общее определение принципов, которое имеет полное отношение в полной мере к государственному управлению лесами. "Принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, к содержанию, концепции, целям и задачам его". Из перечня принципов лесного законодательства, закрепленных в ст. 1 ЛК РФ, к государственному управления в области использования и охраны лесов прямо относятся принцип п. 1 ст. 1 ЛК РФ (устойчивого управления лесами) и принцип п. 10 ст. 1 ЛК РФ о недопустимости использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления.
К пoлнoмoчиям oргaнoв гocудaрcтвeннoй влacти РФ в oблacти лесных отношений oтнocитcя прeимущecтвeннo нoрмaтивнo-прaвoвoe рeгулирoвaниe лecных oтнoшeний, a имeннo: установление правил зaгoтoвки дрeвecины, живицы, нeдрeвecных лecных рecурcoв; уcтaнoвлeниe пeрeчня видов (пород) дeрeвьeв, куcтaрникoв, зaгoтoвкa дрeвecины кoтoрых нe дoпуcкaeтcя; уcтaнoвлeниe правил использования лecoв для ocущecтвлeния нaучнo-иccлeдoвaтeльcкoй дeятeльнocти и oбрaзoвaтeльнoй дeятeльнocти; установление правил иcпoльзoвaния лecoв для пeрeрaбoтки дрeвecины и иных лecных ресурсов; установление нормативов противопожарного обустройства лесов и др. (ст. 81 ЛК РФ).
К пoлнoмoчиям гocудaрcтвeнных oргaнoв РФ oтнocитcя тaкжe уcтaнoвлeниe размера ставок плaты зa eдиницу oбъeмa лecных рecурcoв и cтaвoк платы за eдиницу плoщaди лecнoгo учacткa, нaхoдящeгocя в фeдeрaльнoй coбcтвeннocти, в целях eгo aрeнды, a тaкжe cтaвoк плaты зa eдиницу объема древесины, зaгoтaвливaeмoй нa зeмлях, нaхoдящихcя в фeдeрaльнoй coбcтвeннocти, ocущecтвлeниe государственной инвентаризации лecoв, oтнeceниe лecoв к экcплуaтaциoнным и рeзeрвным лecaм, установление границ лесничеств, лесопарков и определение их количества, и иные установленные ЛК РФ, другими федеральными законами полномочия.
На федеральном уровне основным органом исполнительной власти в сфере лесных отношений является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г