Понятие административного надзора

Введение

Административный надзор  — это новая мера, предусмотренная для людей, отбывших уголовное наказание. Надзор предполагает, что за освобожденным наблюдает полиция, а сам он подвергается некоторым ограничениям. Разберемся, в чем именно состоят эти ограничения и каковы полномочия сотрудников МВД при осуществлении административного надзора. Понятие «административный надзор» по отношению к лицам, недавно отбывшим наказание, было введено в российское законодательство с принятием в 2011 году соответствующего федерального закона. Ранее это понятие тоже употреблялось, однако речь шла, прежде всего, о контроле соответствующими органами федеральной, региональной и местной администрации различных видов экономической деятельности. С другой стороны, подобный вид надзора существовал еще во времена СССР на основании положения, принятого в 1966 году (было отменено в 2009 году).Основной причиной принятия нового закона является высокий уровень рецидивов среди лиц, уже судимых и понесших наказания. До половины преступлений, фиксируемых МВД РФ, совершается именно лицами, ранее лишавшимися свободы. Особенно велик процент рецидивистов среди отбывавших наказание сроком от 3 до 10 лет. Чтобы побороть тенденцию, решено было дополнить систему наказаний административным надзором со стороны полиции за теми, кто уже освобожден, но чья судимость еще не снята.Понятие административного надзора шире, чем контроль за поведением судимых. Дополнительно этим термином может обозначаться:надзор, осуществляемый государственными органами в отношении различных отраслей деятельности (к примеру, финансовой);надзор сразу за несколькими сферами общественной жизни.Также административный надзор (в широком значении) включает в себя: таможенный надзор; сертификационный надзор; промышленный надзор и т. д.Поэтому, говоря об административном надзоре, часто необходимо уточнять, о чем конкретно идет речь.


1. Понятие «контроль» и «надзор» в теории административного права

В доктрине нет единого понимания административного надзора. Административный надзор фактически отождествляется с контролем, являясь при этом его специфической формой или разновидностью деятельности. Однако в последнее время административный надзор отделяют от понятия контроль. Более того надзору придают более широкое толкование и превалирующее значение, так как государство сосредоточивает внимание на осуществлении надзорной деятельности. В обосновании данного утверждения Д.Н.Бахрах отмечает, что «в условиях приватизации государственных и муниципальных организаций, сокращение государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля». Несколько иначе подходит к пониманию института административного надзора Ф.С. Разаренов, который исследует соотношение административного надзора и внешнего контроля. Различия между контролем и надзором ученый видит в том, что органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией, включающей проверку, как с точки зрения правильности, так и с точки зрения целесообразности контролируемой деятельности. Кроме того, различаются контроль и надзор по объекту их деятельности. Для административного надзора характерны особые методы его осуществления. В итоге административный надзор представляет собой самостоятельный организационно правовой способ обеспечения законности в государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным соблюдением законов и осуществляемый органами управления по подведомственным им вопросам и направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности. Следует обратить внимание на то, что функция «привлечения нарушителей к ответственности» относится исключительно к контролю, и относить ее к полномочиям надзорного органа представляется не совсем правильным. Главной задачей административного надзора является его «соприкосновение» с управляемыми объектами для выполнения специфических целей. Главное для государства, осуществляющего публичное управление, при административном надзоре, по словам А. В. Мартынова «оказать влияние, воздействие на так называемые «болевые точки» общественной жизни. Иными словами, заставить путем соприкосновения с управляемыми объектами эти субъекты управления действовать надлежащим образом». Таким образом, относительно понятия и содержания административного надзора, его месте в системе государственного управления по сей день ведется серьезная научная дискуссия. Административный надзор проводит в жизнь административно-правовые нормы, т.е. как правильно отметил Д. Н. Бахрах, именно правотворчество и участие в определении правового режима поднадзорных объектов является одним из направлений административно-надзорной деятельности. Занимаются правотворческой деятельностью на уровне принятия подзаконных нормативных правовых актов органы административного надзора. Если проанализировать действующее законодательство, то мы приходим к выводу о том, что оно не содержит определенных критериев разграничения надзора и контроля. В данном случае можно привести пример, в статьях 19.4, 19.4.1, 23.20, 23.58, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) термины «контроль» и «надзор» являются тождественными. Еще одним примером является Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в котором понятия «контроля» и «надзора» также отожествляются

. С целью определения объекта, предмета и формы контроля и надзора, необходимо проанализировать Указ Президента № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» где раскрываются основные направления деятельности компетентных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора. Итак, анализируя нормативно-правовые акты можно придти к выводу о том, что в законодательстве нет последовательности в толковании терминов «контроль» и «надзор», а именно: данные термины либо отождествляются, либо сопоставляются как противоречивые. Отсутствие четко регламентированного разграничения указанных дефиниций в административном праве предусматривает наличие различных подходов к определению контроля и надзора с научной точки зрения. Причем подходы к пониманию понятий контроля и надзора у некоторых ученых существенно различаются, бывают случаи, что один и тот же вид деятельности может называться как надзором, так и контролем. Единства в понимании правовой сущности вышеназванных понятий, их форм и методов в настоящий момент не существует.Анализируя различные точки зрения ученых административистов, мы приходим к выводу о том, что их мнения сводятся к двум основным подходам к пониманию соотношения понятий «надзор» и « контроль», а именно: - первый подход заключается во мнении исследователей о том, что надзор является как структурный элемент контрольной деятельности; - второй подход предполагает надзор как детально-легализованную форму управленческой деятельности. Есть группа ученых, которые придерживаются мнения, что по причине проблематичности разграничения контрольных и надзорных функций, предлагают называть органы исполнительной власти, которые обладают соответствующими полномочиями, контрольно- надзорными, объясняя этом тем, что в практической деятельности данных органов проявляется сочетание элементов и надзора, и контроля. При этом сложно обозначить, где заканчивается надзор и начинается контроль. Указанные сложности возникают из-за отсутствия законодательного разделения государственных органов на контрольные и надзорные. Поэтому в целях дальнейшего исследования данной проблематики необходимо придерживаться того мнения, что полиция обладают соответствующими контрольно- надзорными полномочиями, которые являются неотъемлемой частью её административной деятельности, для этого необходимо остановиться на рассмотрении понятия и видов административного надзора (контроля). В административно-правовой науке выделяется три разновидности административного надзора:административный надзор, который осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических); административный надзор, который осуществляется за определенным кругом субъектов или направленный на определенный круг вопросов; административный надзор, который осуществляется за поведением определенной категории граждан. Таким образом, попробуем сформулировать определение административного надзора - форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выраженная в совершении юридически значимых действий по разрешению конкретных юридических дел в соответствии с законодательством на поднадзорных объектах (в отношении поднадзорных субъектов) с целью обеспечения законности и правопорядка.

2. Виды административного надзора

Видовая характеристика государственного контроля и административного надзора является важным фактором, направленным на всестороннее исследование данного вида управленческой деятельности органов государственного управления всех уровней. Многообразие исследуемого явления может быть познано лишь путем научно обоснованной классификации. Под видами контроля и надзора следует понимать сгруппированные по различным критериям правоотношения, в рамках которых осуществляются функции контроля и надзора. Такие критерии, по нашему мнению, должны лежать в основе отдельной классификации государственного контроля и административного надзора. К числу критериев классификации государственного контроля и административного надзора следует отнести следующие: − сферы осуществления данной деятельности; − принцип разделения властей; − вид субъекта контроля и надзора; − направленность контроля и надзора; − частота проведения; − территориальная сфера осуществления контроля и надзора; − последствия проведения контроля и надзора. Данные критерии позволяют рассмотреть государственный контроль и административный надзор как важные самостоятельные функции государственно-управленческой деятельности. По сферам осуществления контрольной и надзорной деятельности государственных органов О. Е. Савенко предлагает разделить ее на «экономический контроль (контроль за предпринимательской деятельностью, финансовый контроль, контроль за хозяйственной деятельностью и т. д.), контроль в социальной сфере, идеологический контроль (в сфере культуры, науки, образования), экологический контроль, налоговый контроль и т. д.». С данным подходом вполне можно согласиться, добавив к перечисленным еще гражданский надзор, под которым следует понимать государственный и общественный контроль, осуществляемый за вооруженными силами и иными воинскими формированиями страны. Эти виды государственного контроля и административного надзора могут осуществляться и на уровне субъектов Российской Федерации органами исполнительной власти. Наибольшее распространение в научной литературе получила классификация видов государственного контроля и административного надзора по осуществляющим его субъектам