Политико-управленческий цикл: фазы, компоненты и типы моделей.

Введение

Политика на протяжении довольно длительного времени представлялась людям сферой, в которой сложно говорить о выявлении неких строгих закономерностей, которые могли бы уподобиться природным законам.
Однако среди исследователей политического процесса всегда существовало стремление построить некую модель, которая позволила бы не только выявить закономерности, но и обладать прогностическим потенциалом. Это позволило бы с гораздо большей уверенностью относить политологию к разряду наук. Соответственно, определение такой модели является весьма актуальным как для политических аналитиков, так и для, собственно, политиков.
Среди наиболее известных моделей можно назвать бихевиоралистскую, инкременталистскую, организационно-институциональную. К 70-м-80-м годам XX века наибольшую известность приобретал модель политико-управленческого цикла, чья актуальность для современной политологии сохраняется вплоть до нынешнего дня. В этой модели нашёл отражение системный подход к политическому процессу, который рассматривался не статично, а в его динамике. То есть как смена определённых фаз.
Целью данной работы является выявление основных особенностей модели политико-управленческого цикла и возможностей её применения в политическом анализе. Для достижения поставленной цели необходимо решение ряда конкретных задач.
- Рассмотрение понятия политико-управленческого цикла.
- Выделение основных преимуществ и недостатков данной модели политического процесса.
- Раскрытие особенностей важнейших фаз политико-управленческого цикла.
1. Понятие политико-управленческого цикла. Особенности данной модели

Перед каждым, кто пытается обнаружить закономерности в процессе принятия политических решений, встаёт вопрос – можно ли выявить некий универсальный алгоритм, посредством которого можно было бы описать основные циклы принятия политических решений.
Этот вопрос относится не только к области теории и методологии, но имеет и практическое значение. Положительный ответ на этот вопрос позволит политикам и политическим аналитикам повысить эффективность политических процессов. Соответственно, возникает необходимость в моделировании политико-управленческого цикла.
Данная проблема изучалась множеством учёных, причём можно говорить о существовании множества подходов к самому моделированию цикла и выделению внутри него отдельных фаз.
В качестве используемого в данной работе определения можно остановиться на том, которое приводится в «Энциклопедии управления и политики». Под политико-управленческим циклом в данном случае понимается «аналитический прием (analytical device), при помощи которого обозначаются скорее ключевые точки, где происходит разработка важнейших политических решений, чем дается некое универсальное описание реальных процессов политического управления».
При этом некоторые учёные склонны давать гораздо более амбициозное истолкование понятию данного цикла. Они видят в нём не просто обычный аналитический таксон, но серьёзную концептуальную конструкцию.
Можно выделить целый ряд преимуществ модели политико-управленческого цикла, которые позволяют ей уже в течении нескольких десятилетий оставаться важнейшим компонентом теории и практики принятия политических решений.
Стоит отметить, что в рамках данного подхода внимание сосредоточено на тех официальных лицах и органах власти в чьи полномочия входит принятие политических решений. Политологи, исходящие из данного подхода, должны уделять внимание ролям и функциям, которые выполняются отдельными акторами, участвующими в принятии публичных политических решений. Большое значение также имеют факторы окружающей среды, которые могут оказывать существенное влияние на принятие указанных решений.
Кроме того модель политико-управленческого цикла включает в себя и внутренние фазы этого процесса, которые относятся к разным видам политической активности. Конечно же, не так уж редко в реальной политической деятельности, субъекты, выполняющие свои функции на разных фазах политико-управленческого цикла, переплетаются и пересекаются между собой. Рассмотрение политической деятельности в соответствии с её функционально–ролевыми задачами на отдельных стадиях политического процесса «позволяет более глубоко постигнуть саму суть политики».
Кроме того стоит отметить, что данный подход обладает практически неограниченным потенциалом для его расширения и дополнения. Если говорить об отдельных фазах цикла, то их всегда можно конкретизировать и выделить дополнительные.
Именно благодаря рассматриванию политического процесса как некоего цикла, мы можем увидеть его в динамике и развитии, а не только в статичном разрезе. В свою очередь, это позволяет выделить особенности эволюции политики государства и увидеть причины, по которым то или иное политическое решение продвигалось от фазы к фазе. Также данный подход позволяет аналитикам получать сведения о взаимодействии между государственными и негосударственными субъектами, которые принимают участие в принятии публичных решений.
В качестве ещё одного плюса стоит отметить, что подход к политическому процессу как к циклу помогает избежать рассмотрения политических действий как обусловленных социальной запрограммированностью и национальной уникальностью. Этот подход позволяет анализировать политический процесс в любом государстве. При этом, конечно, конкретное наполнение может и должно отражать специфику местной политической системы. В рамках данной модели можно будет избежать характерного для многих публичных лиц стремления объяснить российскую политику исключительно особенностями загадочного русского характера и другими мало поддающимися анализу категориями.
Конечно, наряду с достоинствами у концепции политико-управленческого цикла можно найти и слабые места. Если говорить о присущем демократической системе принципе разделения властей, то политический процесс вряд ли можно рассматривать как линейное или круговое движение по одной линии. Если рассматривать политическую реальность, то она в ней принятие решений редко выглядит как последовательный и согласованный переход от одной фазы к другой.
Следует также учитывать, что на разных фазах цикла к принятию решений могут подключаться различные группы людей. Которые исходят при этом из собственных интересов. В государственных структурах принятие решений зачастую является результатом конкурентной борьбы. Поэтому при переходе в разные фазы само изначальное содержание решения может подвергаться значительной корректировке, в зависимости от соотношения сил между различными социальными и политическими группами на конкретный момент времени.
Кроме того к недостаткам циклической модели можно отнести ее не слишком высокий объяснительный потенциал. Она является скорее способом упорядочить огромный объём эмпирической информации. Однако можно говорить об определённых сомнениях в том, способна ли она быть теорией, которая выявляет всю совокупность внутренних связей, которые действуют внутри комплексных феноменов, к которым можно отнести и систему принятия публичных решений

.
Так как принятие политических решений является комплексным процессом, то и логика его анализа не может быть одномерной. Большинство исследователей исходят из того, что в данном случае правильным будет говорить о существовании как минимум четырёх политических логиках, которые не противоречат друг другу.
Во-первых, это «объективированная» логика самого политического процесса (описанная Д. Истоном и Г. Алмондом). Во-вторых, это «субъективированная» логика управления этим политическим процессом (например, описанная Дж. Андерсоном). В-третьих, это прескриптивная логика прикладного политического анализа (описанная, к примеру, У. Данном). И, наконец, в-четвертых, это общая логика познания и исследования политического процесса (описанная Д. Мангеймом и Р. Ричем).
Естественно, что между приведёнными выше логиками существует целая система взаимосвязей и зависимостей. Если говорить о наиболее противоположных моментах, то к ним можно отнести общую логику познания, которая используется во всех исследованиях, независимо от того, что является его объектом. Противопоставить её можно логику именно политического процесса, которая включает в себя не только сознательные, но и стихийные детерминанты. Именно опираясь на систему координат, заданную этими логиками, возможно проведение анализа политической деятельности и непосредственного управления.
При этом стоит помнить, что логика политико-управленческого процесса принятия решений гораздо больше зависит от общих особенностей развития политической системы. Если же говорить про логику работы именно аналитика, она в гораздо большей степени определяется общими особенностями познавательной деятельности. Между логикой политической борьбы и логикой ее рационализации в ходе политического управления постоянно возникают противоречия, которые пытаются разрешить политические аналитики. Ч. Линдблом, одним из первых обративший внимание на эту коллизию между рациональной оптимизацией и конфликтом заинтересованных акторов, назвал этот парадокс «противостоянием аналитики и политики».
При этом оба эти процесса не могут не находиться в тесной взаимосвязи. Если пытаться выделить в них «главную» сторону, то речь всё-таки стоит вести о принятии публичных решений. Тогда как политический анализ выступает в качестве сферы, обслуживающей интересы практической политики. При этом многие исследователи полагают, что можно говорить о релевантности между основными этапами работы аналитика главными фазами цикла принятия решений. То есть можно сказать, что для аналитика характерно опережение и сопровождение того решения, которое принимается политиками. Другими словами, аналитик часто опережает и сопровождает решение, принимаемое политиком.
Таким образом, можно прийти к выводу о том, что понятие политико-управленческий цикл вполне может быть использовано как теоретическо-методологическая основа при анализе процесса принятия политических решений. Однако при этом необходимо понимать ограниченность её познавательного потенциала и не видеть в ней универсального решения всех вопросов, которые могут возникнуть у политического аналитика.

2. Основные фазы политико-управленческого цикла

Несомненно важным вопросом является возможность разбития политического цикла на отдельные этапы или фазы. Среди исследователей можно наблюдать достаточно различные мнения по поводу того, что должно являться основанием для выделения этих фаз. Может существенно различаться и само количество фаз, которые выделяют исследователи. Если некоторые предлагают ограничиться двумя-тремя, то, например, И. Дрор считал возможным говорить о 18.
Однако нужно понимать, что в большинстве случаев количество выделяемых фаз зависит от того, каким образом исследователи предпочитают дробить политико-управленческие функции, закрепляемые за отдельными фазами. Достаточно крупная задача может разделяться на несколько этапов.
На сегодняшний день к числу наиболее проработанных делений политико-управленческого цикла может быть отнесена пятифазовая модель, которая «разрабатывалась американскими политологами Д. Андерсеном и У. Даном». Каждая выделяемая фаза, обладает самостоятельным функциональным предназначением. Также за каждой фазой закрепляется свой вид политико-управленческой деятельности,
Первой фазой в данном случае является построение политической повестки дня. В рамках этой фазы происходит определение наиболее важных общественных проблем, которые включаются в число тех, которые требуют как можно более быстрых политических решений. Понятно, что эта фаза в определённом смысле обуславливает собой все остальные. Естественно, что политическая проблема не будет решаться, если она не будет признана вообще в качестве проблемы как таковой.
Понятно, что на вопрос о том, является ли нечто проблемой, могут быть получены самые различные ответы, в зависимости от того, кто будет их давать. Для многих российских правозащитников может являться проблемой якобы существующая дискриминация представителей сексуальных меньшинств. В этом их представления во многом совпадают с политическими установками в западноевропейских странах. При этом вряд ли большинство российского населения считает необходимым вообще видеть в данном случае некую проблему.
В повестку дня могут входить и те события, которые на первый взгляд не имеют непосредственного отношения к государственной политике. В качестве примера можно взять вопрос о предоставлении автокефалии украинской православной церкви, которое осуществляется в данный момент Константинопольским патриархом. Для светских государств, к числу которых относится Россия, данный вопрос мог бы быть мало актуальным, если бы он ограничивался исключительно религиозным аспектом. Однако на сегодняшний момент он вполне может рассматриваться как важная часть внешнеполитического процесса.
Естественно, что при рассмотрении данной фазы важнейшим является опрос, а кто именно выступает в качестве инициатора формирования повестки дня. Понятно, что в идеале это должно зависеть от общественного мнения. Если большинство или хотя бы значительная часть населения считает нечто проблемой, то это требует именно политического решения. На практике, однако, мы понимаем, что может возникнуть и обратная ситуация, когда общественное мнение само формируется под воздействием различных факторов и действия определённых участников политического процесса.
Переход в актуальную повестку дня той или иной проблемы может происходить под влиянием многочисленных митингов или в результате агрессивной кампании в СМИ. Нельзя исключать также влияние отдельных личностей, которые в силу тех или иных обстоятельств обладают возможностью оказывать влияние на лиц, принимающих политически решения