Подходы к определению понятия государственного-частного партнерства в российской практике

Введение

На сегодняшний день, мы видим, что современные условия жизни довольно быстро развиваются и видоизменяются. Однако, поспевать за ними государство не всегда в силах, ведь власть должна одновременно решать множество проблем, связанных с обновлением социальных и инженерных инфраструктур, улучшением жилищно-коммунального хозяйства, за счет средств федеральных, региональных и муниципальных бюджетов. Бизнес самостоятельно не берется за подобные проекты из-за большой капиталоемкости и низкой отдачи от вложенных средств.
Для решения данной ситуации государству эффективнее всего осуществлять взаимодействие с частным сектором, где каждая из сторон обязуется вносить свой вклад в развитие инфраструктуры, ЖКХ и других общественно значимых проектов. Подобное сотрудничество получило название государственно-частного партнерства (ГЧП). Однако, подходов к пониманию данного понятия существует большое множество.
В России государственно-частное партнерство освоено еще не до конца. Основные проблемы состоят в разной трактовке данного вида деятельности и несовершенстве нормативно-правовой базы. Среди специалистов не существует определенного единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП. В узком смысле – это тривиальное взаимодействие двух партнеров, вкладывающих в проект свои ресурсы и получающих в результате каждый свою выгоду. Широкая трактовка подразумевает под ним конструктивное сотрудничество сторон не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и других областях. Поле его распространения довольно широко.
Таким образом, мы видим, что с четким определением понятия государственно-частного партнерства возникают некоторые трудности. Однако, его верная трактовка, как прочная основа, сегодня, как никогда, важна для выстраивания стратегий эффективного экономического развития в нашей стране, и успешной практической реализации имеющихся знаний. Что, в свою очередь, говорит об актуальности изучаемой темы.
Поэтому, целью данной работы является выяснение и определение существующих подходов, направленных на понимание понятия ГЧП, особенностей их использования.
Согласно цели, были поставлены следующие задачи:
– дать характеристику теоретическим и нормативно-правовым основам государственно-частного партнерства;
– изучить существующие подходы к определению понятию ГЧП в нашей стране;
– ознакомиться с практическим опытом деятельности в данной области;
– рассказать о возможных проблемах, с которыми могут столкнуться обе стороны;
– предложить пути развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации.
Стоит отметить, что отдельному изучению данного вопроса посвящено множество трудов. О государственно-частном партнерстве говорится в таком учебном пособии, как «Государственно-частное партнерство. Теория и практика» под ред. В.Г. Варнавского, А.В. Клименко, А.В. Королева, в статьях М. Дерябиной «Государственно-частное партнерство: теория и практика», Д.М. Амунц «Государственно-частное партнерство». Также, вопросы, касающиеся ГЧП, освещены на многих информационных порталах.


Государственно-частное партнерство в РФ. Подходы к определению
Государственно-частное партнерство будоражит умы специалистов на протяжении уже достаточно долгого времени, а именно, столько, сколько оно существует. Однако, наибольшую актуальность оно приобрело в последние десятилетия, как следствие того, что, с одной стороны, происходит усложнение социально-экономической жизни, что затрудняет выполнение государством общественно значимых функций, а с другой, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. В результате, ГЧП является альтернативой приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.
Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов. Партнерство государства с частным сектором является ключевым компонентом новой инновационной политики России, поскольку, при правильной организации, оно обеспечивает получение более широких преимуществ от капиталовложений в государственные исследования, создавая благоприятные предпосылки для устойчивого инновационного развития, являющего стратегическим фактором экономического роста.
Говоря о терминологии рассматриваемого явления, стоит обратить внимание на следующий момент. Сам термин «государственно-частное партнерство» происходит от английского «public-private partnership». Однако возникает вопрос – почему «public» переводится как «государственный», поскольку по смыслу подобное сочетание можно перевести как «публично-государственное партнерство», что еще больше отражает сущность рассматриваемого явления и состав его субъектов. В России в основу термина, скорее всего, был положен субъектный состав правоотношений, поскольку долгое время проекты в рамках ГЧП реализовывались лишь органами государственной власти на федеральном и региональном уровне. Опыт сотрудничества муниципалитетов с бизнесом был редким.
В этой связи методологически верным представляется использование термина «публично-частное партнерство», и выделение его видов: государственно-частное-партнерство и муниципально-частное партнерство. Единство экономического пространства должно обеспечиваться применением единой терминологии и основных понятий в правовом регулировании экономических отношений. А при использовании термина «государственно-частное партнерство» ограничивается возможность использования данного инструмента и в сфере местного самоуправления, прежде всего, из-за несовершенства юридической техники.
Учитывая, что согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но при этом, бесспорно, власть осуществляют, то имеется в виду особый вид публичной власти. Учитывая, что категория «публичная власть» применяется в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации органов власти, было бы логичным применять объединяющий термин – «публично-частное партнерство».
Представляется, что наиболее полно понятие ГЧП можно охарактеризовать как партнерские отношения государства и предпринимательских структур для совместного участия в удовлетворении потребностей общества на долговременной законодательной и взаимовыгодной основе объединения материальных и нематериальных ресурсов при разделении полномочий, ответственности и рисков.
Например, профессор Института экономики РАН С.Н

. Сильвестров дает следующее определение: «Государственно-частное партнерство – это не что иное, как организационный альянс между институтами государства и бизнеса, направленный на реализацию крупномасштабных или уникальных проектов в различных областях жизни». Н.В. Резниченко же определяет данное понятие как долгосрочный взаимовыгодный контракт. И.А. Губанова в своей кандидатской диссертации предлагает следующее определение: «В широком смысле государственно-частное партнерство – это система правовых норм, образующая самостоятельный межотраслевой правовой институт. Как система, объединяющая различные правовые формы сотрудничества участников проектов государственно-частного партнерства, данный институт понимается в узком смысле.
Мамченко О.П. и Долженко И.А. предлагают понимать под ГЧП законодательно определенную форма взаимодействия государства и частного бизнеса, юридически закрепленную договором, основанную на принципе равноправного кооперативного поведения. Это предполагает, что стороны вкладывают ресурсы и распределяют между собой риски на основе принципа равноправия в юридическом и экономическом смыслах. По мнению Лохтиной Л.К., не каждое соприкосновение государства и частного сектора следует считать государственно-частным партнерством.
Государственно-частное партнерство в предоставлении общественных услуг быстро развивается и вызывает большой интерес во всем мире. Его целью является рациональное использование средств и повышение экономической эффективности государственного сектора. ГЧП, прежде всего, помогает избежать возможного негативного эффекта от исключительной прерогативы государства на собственность и оказание услуг. Оно сочетает в себе лучшее из «двух миров»: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также, власть с ее регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов.
Опыт привлечения частного сектора к участию в проектах имеет очень давнюю историю. В нашей стране фундаментальными исследования в области истории развития ГЧП являются труды В. Е. Сазонова, А. В. Белицкой, Н. В. Курысь, С. Г. Тищенко, В. Г. Варнавского и других. Значение понятия государственно-частного партнерства имеет более 50 определений. Все они отражают огромное разнообразие, с которым сталкиваются при изучении данного явления. Отсутствие единого подхода к пониманию государственно-частного партнерства актуализирует задачу определения содержания данного понятия.
В Федеральном законе от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты» ГЧП определено как «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнера, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве … заключенное в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».
Ряд российских авторов предлагают собственную трактовку рассматриваемого понятия. Так, профессор В. Г. Варнавский, исходя из специфики российского законодательства, обозначает ГЧП как «юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых данными органами, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности». В свою очередь Е. Коровин определяет государственно-частное партнерство как «среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач па основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод».
Если говорить о ГЧП с позиции правомочий собственности, то здесь существует три точки зрения. Первая – государственно-частное партнерство трактуется как косвенная приватизация, основанная на широком участии частных компаний в реализации правомочий собственности, передаваемых им в рамках проектов от государства. Вторая – ГЧП выступает заменой приватизационных программ, позволяет реализовывать потенциал инициативы частного бизнеса при одновременном сохранении функций государства в значимых секторах экономики. Однако, так как ГЧП не предусматривает отчуждение имущества, здесь частному сектору передаются только правомочия владения и пользования, третья точка зрения, заключается в том, что ГЧП – это не приватизация и не ее замена.
Многообразие определений, раскрывающих сущность государственно-частного партнерства, обусловливает необходимость классификации различных подходов. Считается, что это может быть осуществлено на основе его ключевых признаков, а именно: правовой подход (договорные отношения между государством и бизнесом, закрепленные юридически); институциональный (ГЧП выступает как институт); системно-трансформационный подход (система отношений, предполагающая трансформацию правомочий собственности).
Правовой подход вполне оправдан, поскольку ГЧП нельзя не рассматривать с правовой точки зрения, так как взаимодействие сторон имеет юридическую основу. Правовой подход нашел отражение в законах субъектов РФ, демонстрирующих специфику понимания данного явления региональными органами государственной власти и управления, а также в ряде отечественных исследований таких деятелей, как В