Перестройка системы высших и центральных органов государственного управления при Петре I

Введение

Россия в своем экономическом и политическом развитии в ХVII веке отставала от передовых Западных стран. Первую глобальную модернизацию осуществил Петр I. Проведенные им реформы затронули все сферы российского общества и кардинально его изменили, а также определили дальнейшее развитие страны. В результате проведенной модернизации изменился облик России и ее место на международной арене. Одно из центральных мест по важности из осуществленных реформ занимают преобразования в области государственного управления. Созданная в результате петровских реформ система государственного управления определила тип государства и путь развития госаппарата на все последующие века. В последнее время существуют разные точки зрения на их последствия. Одни считают, что реформы Петра заложили основы государственного аппарата, который позволил осуществлять эффективное управление государством. Другие считают, что в результате петровских изменений сложился бюрократический аппарат, который сильно мешал России развиваться в русле общеевропейского, прогрессивного пути развития.
Актуальность темы состоит в том, что анализ проведенных реформ государственного управления поможет выявить плюсы и минусы проведенных изменений, что позволит определить дальнейшей вектор развития Россия вплоть до наших дней, а выявленные плюсы и минусы поможет выработать рекомендации применительно к государственному строительству сегодняшнего дня.
Цель работы: анализ петровских преобразований органов высших и центральных органов управления.
Исходя из поставленных целей, определены следующие задачи: исследовать принцип государственного управления накануне петровских преобразований;
изучить взгляды Петра I на государственное строительство;
проанализировать проведенные Петром I реформы органов высшего и центрального управления.
При работе использовались общенаучные методы анализа, синтеза и обобщения.
Работа состоит из введения, трех глав и заключения.


1. Высшие и центральные органы управления в конце XVII века

В России на протяжении XVI-XVII веков складывалась самодержавная форма правления. С. 1547 года царь обладал всеми полномочиями верховной власти. До середины XVII века верховная власть была еще вынуждена считаться с боярством и церковью. Власть монарха была ограничена традициями. После Смуты начала XVII века, когда государственность России была под угрозой, произошло восстановление государственной власти в форме самодержавия.
Однако в первой половине XVII века утверждение новой династии сопровождалось усилением роли сословно-представительского органа Земского собора. Этот орган собирался по значимым вопросам внешней и внутренней политики, таким как утверждение новой династии в 1613 году, утверждение Соборного уложения в 1649 году, решение о мире в 1684 году. Во второй половине XVII века происходит снижение значимости Земских Соборов. Монарх укрепляет свою власть, и перестают собирать этот орган. Последний Земский Собор был собран, как раз в 1684 году для решения вопроса о мире с Польшей. Больше Земские Соборы не собирались.
Церковь традиционно боролась за влияние на верховную власть и за участие на равных в управлении государством. Этот спор был решен в пользу государства после церковной реформы Патриарха Никона и его последующей опалы.
К концу XVII века Патриархия была самостоятельным органом духовной власти не зависимой от государства, но являющейся ее опорой. Делами Патриархии управлял патриаршие приказы.
Как уже отмечалось, в XVII веке происходит процесс постепенного усиления самодержавного характера власти.
Основные положения нового политического устройства были закреплены в Соборном уложении 1649 года, которое укрепило правовые основы государственного строительства и управления.
Вся полнота власти принадлежала монарху. При нем существовал постоянно действующий законосовещательный орган Боярская Дума, имеющая законосовещательную функцию.
В исторической литературе нет однозначной оценки ее роли в конце XVII века. Одни исследователи считают, что со второй половины XVII столетия в связи с тем, что в России идет процесс утверждения самодержавно-абсолютистской формы правления, то Боярская Дума в указанный период превратилась в распорядительную и судебную инстанцию и потеряла право выносить самостоятельные решения, имеющие сиу закона.
Другие исследователи считают, что Боярская Дума в XVII в. продолжала оставаться органом, которое разделяла прерогативы верховной власти наравне с царем.
Тем не менее, в том, что к концу XVII века Дума постепенно утрачивала свое самостоятельное значение, у исследователей с разногласий нет. Уже в правление Алексея Михайловича Боярская Дума согласно Соборному уложению 1649 года бояре и другим думным людям предписывалось «сидети в полате, и по государеву указу государевы всякие дела делати всем въместе»
Согласно этому же документу на Боярскую Думу возлагались и судебные и распорядительные функции: она являлась высшей после царя апелляционной инстанцией.
С развитием общества изменялась не только функция и значение Боярской Думы, но и ее состав. Если в XV - XVI веку в Думе заседали в основном аристократическая верхушка общества, то по мере развития общества и усложнения задач состав Думы менялся. В XVII в. число членов Думы постоянно увеличивалось. Самый важный и престижный чин – боярский – царь жаловал представителям наиболее знатных родов (из Рюриковичей, Гедиминовичей). Следующим по роду чином был окольничий. Половину из них составляли князья, остальные члены являлись потомками московских бояр. За окольничими следовал третий чин – думные дворяне, в их составе князей не было. В основном они были из рядовых дворян и добивались признания благодаря личным заслугам, верной и долгой службе государю. Думные дворяне являлись дворянско - «демократическим" элементом Боярской думы, так же как и думные дьяки, представлявшие четвертый думный чин. Обычно это были выходцы из дьяков и подьячих, но ими могли стать и дворяне, и представители низших сословий. Думные дворяне и дьяки были опорой царской власти при решении практических вопросов. Они докладывали в Думе приоритетные вопросы, формулировали ее решения.
Таким образом, Боярская Дума превращается в бюрократический орган с устойчивым кругом полномочий и определенным составом.
С усилением власти царя сформировалась Ближняя Дума, из доверенных царю лиц, которых он собирал на оперативные совещания.
Непосредственное управление осуществлялось с помощью приказов

. Эта система выросла из дворцовых ведомств. Сформировалась она, в основном, во второй половине XVI века, и восстановлена в первые годы после Смуты и охватила все основные отрасли управления. В XVII в. приказная система получила наибольшее развитие, выработав устойчивые механизмы управления государством. В конце XVII века подчинялись приказы только царю. Координировал деятельность всех приказов Большой московский разряд. Он сообщал приказам распоряжения монарха, вносил в Боярскую думу предложения, которые попадали к царю, минуя другие приказы.
Приказы создавались по мере появления соответствующей потребности или управленческой задачи. Распределение дел между ними не было формализовано. Одну и ту же функцию могли решать разные приказы. Например, существовало четыре приказа по гражданским судебным делам: Московский, Владимирский, Дмитровский и Рязанский.
Все приказы делились на три группы: общегосударственные ("Посольский", "Разрядный", "Поместный", "Холопий") и территориальные(Казанский дворец, Тверской; Владимирский; Галицкий; Костромской; Устюжский), дворцовые, управляющие царским двором. Периодически создавались временные Приказы, такие как Тайных дел или Счетный. Их работа была эпизодической и непродолжительной.
Число приказов с каждым годом увеличивалось, число чиновников росло. По подсчетам Ключевского в XVII в. в стране насчитывалось 15 приказов, одновременно занимавшихся военным управлением, не менее 10 – государственным хозяйством, до 13 – дворцовым. К концу XVII в. общее число приказов составляло 80–90, но постоянно функционировали лишь около 40.
Функции приказов переплетались, что усложняло государственное управление. Периодически проводились локальные реформы: слияние приказов, корректировка их функций и т.п., но это не устраняло всех возникавших недоразумений.
К моменту начала самостоятельного царствования Петра I в системе управления в связи с усилившимися тенденциями движения к абсолютизму и усложнением задач управления наметился кризис в господствовавшем более двух веков в России сословном порядке управления обществом. Петр I поставил перед собой задачу решить проблему выхода к морю и с этой целью вступил в Северную войну со Швецией. Война требовала мобилизацию всех сил общества и более эффективного управления государством. Поэтому на повестку дня стала необходимость реформировать органы высшего и государственного управления.


2. Взгляды Петра I на государственное устройство

Свои идеи о том, как нужно реформировать государство Петр I почерпнул во время Великого Посольства в 1697-1698 году. Там он познакомился с теорией Лейбниц и Вольф о «регулятивном государстве». Философы сравнивали государство с огромными часами. Лейбниц считал,, что «как в часах одно колесо приводит в движение другое, так и в великой государственной машине одна коллегия должна приводить в движение другую, и если все устроено с точною соразмерностью и гармонией, то стрелка жизни будет показывать стране счастливые часы».
Дополняло и развивало теорию регулярного государство теоретические разработки Гроция Г. и Гоббса Т. концепции «полицейского» государства, основанные на теории естественного права. Перекликаясь с идеями Лейбница, эта теория формулирует цель «полицейского» — или, по российской терминологии первой четверти XVIII в., «регулярного» в достижение «общего блага», которое можно обрести только в том случае, если государство само имеет четкую структуры и определенный порядок.
Петр стал сторонником теории «полицейского» государства, в соответствии с которой он объявил целью верховной власти общее благо. В Манифесте «О вызове иностранцев в Россию» 1702 г. провозглашалось: «Довольно известно во всех землях, которые Всевышний нашему управлению подчинил, что со вступления нашего на сей престол все старания и намерения наши клонились к тому, как бы сим государством управлять таким образом, чтобы все наши подданные, попечением нашим о всеобщем благе, более и более приходили в лучшее и благополучнейшее состояние».
Петр 1 представлял государство как корабль, который управляется царем, а матросы и офицеры – это подданные, которые выполняют свои обязанности согласно уставу.
Он считал, что строить органы власти нужно основываясь на следующих принципах: во-первых, в коллегиальном характере руководства органами власти, во-вторых, в последовательно отраслевом характере компетенции центральных органов, в-третьих, в детальной регламентации профессиональной деятельности государственных служащих всех уровней, при особой роли, естественно, правителя, которому принадлежит неограниченная власть.
Достигается «общее благо» посредством всесторонней регламентации жизни подданных с помощью правильных» законов и распоряжений, с одной стороны, а с другой — обеспечением их неукоснительного исполнения. По мнению Петра, для достижения общего блага личные интересы должны были быть подчинены государственным интересам.
Таким образом, можно сделать вывод. На основе теоретических выкладок немецких ученых у Петра I сложилось четкое представление о том, какое государство является идеальным и какое он хочет построить в России.
По его мнению, основой государственного строительства должны были стать следующие принципы:
Приоритет системы государственного регулирования;
Государственные монополии;
Всеобщая регламентация;
Строгая и отлаженная бюрократическая система.
В соответствии с этими представлениями и осуществлялись реформы государственного аппарата управления.
3. Реформы органов высшего и центрального управления

Реформированию подверглось вся система государственного управления. Реформы не имели четкого плана и шли вес период его правления.
Боярская Дума была заменена на Ближнюю канцелярию, которая состояла из начальников важнейших приказов, а затем они трансформировались в «Консилию министров». Эта организация стала предшественником Сената, и занималась финансовыми отчетами приказов со всех губерний. После того, как была упразднена Петром, ее функции были переданы Ревизион-коллегии.
22 февраля 1711 г. Петр I учредил Сенат, коллегиальный орган, члены которого назначались царским указом. В его функции входило руководство всеми административными учреждениями в стране, а также осуществление верховного руководства в отсутствие царя