Парламент и парламентизм в современном мире. История государственной думы

Введение

В современной конституционной теории и политической практике
демократических государств парламентаризм противостоит различным формам автократии, диктатуры и вождизма. В качестве способа правления
парламентаризм, как правило, осуществлял довольно четкий контроль
над исполнительной властью, хотя при этом не был лишен недостатков
в отношении создания устойчивого парламентского большинства.
Парламентаризм, прежде всего, получил свое распространение в тех странах, где давно успешно воплощались демократические институты
правления.
В одних государствах появление парламентаризма предшествовало
широкому развитию институтов демократического правления
(Великобритания, Турция, Индия), в других государствах (Скандинавского региона) как возникновение парламентаризма, так и развитие демократии протекало более или менее параллельно.
27 апреля - День российского парламентаризма, поскольку именно
в этот день начала свою работу в 1906 году первая Государственная Дума.
Таким образом, целью настоящей работы является исследовать парламент и парламентаризм в современном мире, а также историю Государственной Думы.
Для раскрытия данной темы предстоит решить следующие задачи:
- выявить понятие парламентаризма;
- рассмотреть и изучить отношение к парламентаризму
- описать современные парламенты;
- представить опыт работы первой Государственной Думы;
-рассмотреть и изучить опыт работы второй, третьей и четвертой
Государственных Дум.
Данная тема всегда будет актуальной, поскольку парламентаризм
не стал в России панацеей от всех бед, как от него ожидали. В связи с этим является целесообразным еще раз обратиться к теме парламентаризма и современного состояния парламентов с целью всестороннего рассмотрения, выявления основных ошибок, достижений.
К теме парламентаризма обращались многие авторы, как
дореволюционного периода, таки современные исследователи. Среди них можно назвать следующих: Ф.Ф.Кокошкин, А.А.Амиантов, С.А. Котляревский, Н.И.Лазаревский, А.П. Липранди (Волынец А.), К.П.Победоносцев, А.А.Васильев, И.Н.Рязанцев, И.В.Гранкин, И.А.Кравец, Р.М. Романов и др.
Структурно настоящая работа состоит из: введения, двух глав,
заключения и списка использованной литературы.
В качестве источников мной было использована следующая литература:
монографии И.Д. Беляева «Земский строй на Руси», О.Н. Булакова «Двухпалатный парламент РФ», Ф.Ф. Кокошкина «Об основаниях желательной организации народного представительства в России», С.А. Котляревского «Власть и право», М.А. Могуновой «Скандинавский парламентаризм: теория и практика», Победоносцева К.П. «Великая ложь нашего времени»,
Р.М. Романова «Парламентаризм: теория, история и современность»; учебные пособия: Б.Н. Габричидзе, Б.П.Елисеева, А.Г. Чернявского «Конституционное право современной России», О.Н.Булакова и И.Н. Рязанцева «Парламентское право России», Н.Верт «История Советского государства 1900 - 1991 гг.»,
М.Ф. Владимирского-Буданова «Обзор истории русского права»,
В. М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской Империи (из лекций по русскому государственному и административному праву)», Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина «Конституционное право России»,
Н.И. Лазаревского «Русское государственное право», А.А. Мишина «Конституционное (государственное) право зарубежных стран».
Особенность данных источников заключалась в том, что они были взяты из электронной библиотеки, а также журналы в электронной форме, что не позволяло отследить страницы используемого материала.

1 ГЛАВА. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ И СОВРЕМЕННЫЕ ПАРЛАМЕНТЫ
1.1. Понятие парламентаризма

В отношении парламентаризма пока еще не выработано точного определения. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин полагают, что парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая
характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента. При этом они подчеркивают, что парламентаризм не может существовать без парламента, но в то же время парламент может существовать без важнейших элементов
парламентаризма, к числу которых, прежде всего, относятся разделение
властей, представительность и законность. Схожую точку зрения высказал И.М. Степанов. По его мнению, парламентаризм есть особая система
организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной
справедливости и правопорядка.
Практически такую же точку зрения высказывает и А.А. Мишин.
По его мнению, парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда,
законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Более пространное определение парламентаризма представляют авторы «Конституционного права современной России» Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев и А.Г. Чернявский: «С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму
государственного руководства обществом, основанного на принципе
разделения властей, учете специфики соотношения законодательной
и исполнительной ветвей власти и при условии их взаимодействия,
взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности
правительства перед парламентом».
По мнению О.О. Миронова, парламентаризм представляет собой
сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, «где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой».
По мнению В.И. Ерыгиной, основу парламентаризма составляет система взаимоотношений между народом и властью, которая предполагает: - участие населения страны в процедуре голосования за народных представителей;
- представителями народа часто при парламентском режиме становятся
выдвиженцы от политических партий;
- из победивших на выборах партийных кандидатов формируется парламент; - получившая большинство мест в представительном (законодательном) органе власти партия или коалиция партий определяет состав правительства; - парламент и правительство действуют солидарно, претворяя в жизнь
программы и планы победившей на выборах партии или партий.
А.А. Амиантов отмечает, что парламент - ключевой центральный элемент парламентаризма. От других видов законодательных органов его отличают следующие признаки. Во-первых, парламент является избираемым народом органом законодательной власти. При этом выборы в парламент проходят
на альтернативной основе, в условиях политической и идеологической
конкуренции политических партий, движений и кандидатов в депутаты.
Во-вторых, в отношениях с исполнительной властью парламент занимает приоритетное положение. Более того, правительство наделяется властью
от парламента и ему подотчетно. В-третьих, по своему составу парламент социально и политически неоднороден. В нем имеются представители
различных социальных групп, у которых различная политическая ориентация… Таким образом, особая ценность парламента в том, что победившая на выборах политическая партия получает возможность проводить через принимаемые законы свою политику, реализовывать свою избирательную платформу
и соответственно укреплять свой авторитет у избирателей, следовательно, демократическим путем удерживать политическую власть в стране.
Тот же автор обозначает четыре конституционных принципа
парламентаризма, гарантирующие его развитие в современном государстве, - народовластия, разделения властей, идеологического и политического
многообразия, а также федерализма.
И наконец, парламентаризм рассматривается как целостное учение
о парламенте. Именно так отмечают, например, Р.М. Романов и О.Н. Булаков.
В частности, Р.М. Романов считает, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламента. О.Н. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием
необходимости парламента как института и его общественных функций.


1.2. Отношение к парламентаризму

Вообще российские парламентские учреждения, отмечает С.Е.Нарышкин, имеют весьма давнее происхождение. Еще республиканской
государственностью Новгорода и Пскова была порождена ранняя форма
парламентаризма - вечевой строй. С закреплением феодальных отношений обязательным атрибутом власти в Московском государстве стала Боярская дума. В XVIII – XIX вв. выдвигались проекты создания парламента
в Российской империи: С.Е. Десницким (1768 г.), М.М. Сперанским (1809 г.), Н.Н. Новосильцевым (1820 г.), М.Т. Лорис-Меликовым (1881 г.).
Инициаторами введения парламентаризма в России в начале XX в. были выдающиеся государствоведы: С.А. Котляревский, М.М. Ковалевский,
Н.И. Лазаревский, Б.А. Кистяковский, А.И. Елистратов, К.Н. Соколов,
А.А. Алексеев, В. Алексеев и др. Именно они стояли у истоков отечественной теории парламентаризма, разработали понятийный аппарат, раскрыли понятие данного явления, выявили его характерные признаки. Безусловно, основой
их исследования стал опыт действия парламентов в зарубежных странах: Англии, Франции, Германии и др. Внимательно изучив конкретные примеры из истории развития парламентских учреждений в ряде стран, а также характер
их взаимоотношений с правителями и министрами, большинство российских мыслителей начала XX в. пришли к выводу о том, что одним
из основополагающих признаков парламентаризма является полномочие
парламента в отношении назначении министров, определение их состава
и основных направлений деятельности правительства.
Отрицательное отношение к парламентаризму возникло в странах
Западной Европы. Их инициаторами стали такие видные мыслители как: Эмиль Макар, Флобер, А. Каут, Генрих Ибсен, П. Бурже, Марсель Прево, Виктор Маргерит, Ренан, Генрих Спенсер, Фридрих Ницше и др. Главной идеей
их обличений было то, что парламентаризм ведет государство к упадку
и разложению.
Такое же негативное отношение к представительным учреждениям
(парламентам) было и среди представителей российского консерватизма
(А.П. Липранди (А. Волынец), К.П. Победоносцев, Д.И. Менделеев и др.)). Так, К.П. Победоносцев подчеркивал, что парламентский строй в Европе является «великой ложью нашего времени». Он считал, что: «парламент есть
учреждение, служащее для удовлетворения личного честолюбия и тщеславия
и личных интересов представителей».
А.П. Липранди (А. Волынец) писал, что: «Парламентаризм, построенный на выборном представительстве, является лишь фикцией народного
представительства, оптическим обманом, открывающим при помощи
«предвыборной агитации» и «выборных расходов» доступ в законодательство всяким проходимцам, иго которых приходится нести народу. В этом глубокая, основная ложь парламентаризма, делающая его великим народным
и государственным злом...».
В отличие от них, Ф.Ф. Кокошкин отмечал, что народное
представительство Российской империи необходимо, но, его нельзя создавать по сословному или классовому принципу (как это было воплощено). «В России, - прозорливо подчеркивал он, - не создалось преобладания могущественных сословий, не сложились отдельные влиятельные классы, которые представляли бы из себя политическую силу, способную служить прочным основанием государственного порядка. У нас не было независимой аристократии, нет
и средних зажиточных классов. Демократический уклад России с огромным преобладанием сельского населения переносит центр тяжести в народные массы; в них и только в них заключается реальная сила»

.
Можно только восхищаться его предвидением! В основу будущей
постоянной организации народного представительства в Российской империи, считал он, должны быть положены принципы всеобщих, равных, прямых
и тайных выборов. При этом он подчеркивал, что никакое правильное собрание невозможно до тех пор, пока населению не будут предоставлены
неприкосновенность личности, свободы слова, печати и собраний.
Среди отрицательных черт парламентского правления российские
правоведы указывали следующие:
- Европейские парламенты носили узкосословный, поскольку до XX в.
в парламенты Европы входили только представители земельной аристократии
и крупной буржуазии.
- Отрицание основополагающей идеи парламентаризма о том, что депутаты как делегаты общества выражают, исключительно, интересы народа. В свое время, отмечает А.А.Васильев, родоначальник идеи народного суверенитета Ж.-Ж. Руссо обращал внимание на то, что интересы народа и соответственно народный суверенитет неотделимы от самого народа и не могут быть переданы каким-либо представителям - народным избранникам. Именно по этой причине французский мыслитель свое предпочтение отдавал прямой, непосредственной демократии. Представительная демократия - фикция, политический миф, позволяющий одним лицам (представителям) захватить власть «от имени
и в интересах народа». Право на управление общими делами сродни
неотчуждаемым правам человека - праву на жизнь, свободу, свободу слова, праву дышать и т.п., которые не могут быть кому-либо переданы. Никто
не способен воплощать волю и интересы другого человека вместо него.
Аналогичную идею поддерживает Л.А.Тихомиров: «Чужую волю нельзя представить, потому что она даже неизвестна заранее. Никто не может и сам заранее знать, какова будет его воля. Тем более не может этого знать «представитель». И далее: «Демократическое представительство создает
господство парламентарных политиканов. В монархиях идея представительства создает или сатрапии, или так называемый бюрократизм».
- появление европейского парламента вследствие борьбы высших классов европейского общества с королевской властью.
- Создание парламентаризмом иллюзии правления народа, когда прикрываются иные формы правления - олигархия, авторитаризм и т.п.
- В основе формирования парламента лежат выборы. Их результаты зачастую искажаются при помощи подкупа, демагогии, подтасовки результатов.
- В результате выборов в парламент попадают не лучшие, компетентные, «добрые» люди, а, как правило, бесчестные, недостойные политиканы.
Парламент - есть правление худших, господство серых, пошлых людей
с мещанской, своекорыстной психологией.
Однако негативно отзываясь о парламентаризме, русские консерваторы не отрицали иных, непарламентских форм представительства интересов народа. Такую форму они видели в Земских соборах.
Однако Земские соборы отличаются от парламентов целым рядом
особенностей.
- состав Земских соборов был более демократичным, всесословным, в отличие от европейских представительных органов. Так, на ряде Соборов, например,
на Соборе 1613 г., отмечает И.Д. Беляев, были представители не только
от духовенства, бояр, дворян, но и от посадских людей, черных сотен
и государственных крестьян.
- Земские соборы в России не имели четкой правовой регламентации, в то время как парламент имел четкую юридическую основу, что подтверждается словами историка-правоведа М.Ф. Владимирского-Буданова, который писал: «Права и значение земских соборов, подобно правам власти царя и боярской думы, не были установлены и определены законом; права соборов постепенно укреплялись обычаем».
- Решения принимались Земскими соборами, как правило, единогласно после обсуждения, однако это не препятствовало отдельным участникам Соборов высказывать собственное мнение. В отличие от парламентов Европы,
где решение принималось путем подсчета большинства голосов, при котором совсем не учитывалось мнение меньшинства.
- Земские соборы не были орудием борьбы привилегированных слоев за свои привилегии и свободы с царем, в отличие от Западной Европы.
- Приговоры Земских соборов никогда не были обязательны для царя, в отличие от решений европейских парламентов, где принятые законы были
общеобязательны для всех.
- Земский собор основывается на наличии доверия между властью
и обществом, в то время как парламент в Европе - результат соглашения аристократии и королевской власти, формальный акт, юридически
связывающий обе стороны.
- Земские соборы были временными учреждениями для решения неотложных важных задач, в то время как парламенты в Европе были постоянно действующими учреждениями с четкой компетенцией и процедурой работы.


1.3. Современные парламенты

Современный парламентаризм, отмечает И.А. Кравец, вырос из системы представительного правления, которая складывалась сначала
в Великобритании, а затем в странах континентальной Европы в течение нескольких столетий. В качестве демократической системы правления
парламентаризм утвердился в современных государствах только в XX в., причем устойчивая демократическая традиция сформировалась во второй половине XX в. после Второй мировой войны.
В числе классификаций парламентов выделяют их разновидности по следующим критериям:
1. По структуре: однопалатный парламент (Дания, Швеция и другие, как правило, унитарные государства); двухпалатный парламент, который состоит из верхней и нижней палат (Россия, США, Франция).
2. По характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции:
А. Парламенты с неограниченной компетенцией - это парламенты, которые юридически обладают правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Испания, Италия, Ирландия, Греция, Япония, Швеция).
Б. Парламенты с ограниченной компетенцией - в эту группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают право федерации и ее субъектов (США, Франция).
В. Парламенты с относительно ограниченной законодательной
компетенцией - здесь рамки ограниченной законодательной компетенции довольно подвижны, имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов.
Большинство правоведов склонны считать, что в настоящее время позиции парламента среди высших органов государственной власти заметно ослабли. Так, очень важные для государства решения все чаще разрешаются без его участия, что объясняется причинами как объективного, так и субъективного характера. По мнению А.Фоскулле, международные договоры и неформальные договоренности практически не оставляют парламенту шансов для принятия самостоятельных решений в сфере экономики и финансов, внешней
и оборонной политики.
Наиболее сильно эта тенденция наблюдается в государствах - членах Европейского союза, в Германии, Великобритании, Нидерландах, Дании, Швеции и Финляндии
Кроме этого, отмечает Н.С. Крылова, серьезные ограничения налагает
на национального законодателя и Договор о стабильности, координации
и управлении в экономическом и валютном союзе от 2012 г., предписывающий соблюдение правила сбалансированного бюджета (дефицит бюджета государств-членов не может превышать 3% ВВП, а государственный долг - 60% ВВП).
Таким образом, налицо несоответствие с уже давно существующей теорией разделения властей, где парламент является единственным органом государственной власти, который может принимать законы. Инициативу в этой исключительной прерогативе парламента перехватила исполнительная власть
и в результате большое количество законопроектов разрабатывается именно этими органами государственной власти. Так, отмечает Т.А.Васильева, в 2012 году внесенные правительствами акты составляли 73% от общего числа принятых законов во Франции (2011 г. - 79%), 78,5% - в Германии (2011 г. - 81,2%), 82,6% - в Великобритании (2011 г. - 84%), 100% - в Испании (2011 г. - 85%).
Парламенты все больше подвергаются рационализации. Смысл
рационализированного парламентаризма состоит в сохранении устойчивости
и стабильности правительства, даже если нет твердого парламентского
большинства. Это получается вследствие избирательной системы, которая позволила бы набрать наибольшее число голосов партии, а значит
в дальнейшем приобретать стабильное большинство в палате, и, в свою очередь, успешное прохождение большинства правительственных инициатив через парламент. При этом, отмечает Т.А.Васильева, как правило, усложняются процедурные требования, связанные с внесением резолюции порицания (ст. 113 Конституции Испании, ст. 49 Конституции Франции) и выражением вотума недоверия правительству (ст. 67 Основного закона Германии, ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации).
Еще одним фактом, подтверждающим рациональность парламента, является применение делегированного законодательства. При этом многие исследователи с горечью отмечают, что делегированное законодательство уже не является чем-то чрезвычайным, а становится обычным повседневным явлением.
Исследователи также отмечают тот факт, что, парламент не так часто принимает участие в обсуждении такого важного вопроса, как формирование бюджета, хотя в свое время, они это делали постоянно. Более того, обсуждение бюджета постепенно превращается в согласование уже принятых решений по бюджету.
Все это, отмечает Т.А.Васильева, способствует переосмыслению функций парламента в современных условиях, его места во взаимоотношениях
с другими органами государственной власти.
Видимо, придя вместе к не утешающим выводам в отношении положения парламента, именно поэтому, во многих странах проводятся попытки
реформирования законодательной власти. Как свидетельствуют опросы, успешное реформирование парламентов положительно сказалось
на повышение доверия и авторитета в обществе по отношению
к законодательным органам власти.
В одних государствах были проведены широкомасштабные
преобразования парламентов, благодаря которым получилась совершенно
оригинальная модель парламента, ярким примером здесь служит
Великобритания. В Италии проводится полномасштабная конституционная реформа, затрагивающая также и парламент. Реформа предполагает отменить
паритетный бикамерализм (равноправия палат) и четко определить
полномочия палат.
Отмечаются также факты, что в ряде стран позиции парламент были заметно улучшены. Так, в Швейцарии в Конституции 1999 г. в отношении парламента были закреплены дополнительные полномочия, способствовавшие повышению активности участия в планировании основных направлений государственной деятельности, а также оказания влияния на формирование направлений внешней политики, и осуществлением контроля за отношениями
с другими государствами.
Во Франции, вследствие реформирования, правительство, при наличии стабильного парламентского большинства, может пойти на ограничение своих полномочий и передаче их парламенту.
Необходимо отметить, что сегодня парламенты стремятся не столько
к распространению информации о своей деятельности, сколько более активным привлечением граждан к этому. Для этого применяются разнообразные
средства. Так, в Чили два раза в течение сессии постоянные комитеты
парламента проводят открытые заседания, куда имеет право прийти граждане
с целью обсуждения своих идей с депутатами.
В Канаде без проведения публичных консультаций не рассматривается обсуждение бюджета. Здесь комитет по финансам ежегодно, опираясь на предложения граждан, высказанных в процессе слушаний, которые для этого проводятся по всей стране, готовит доклад в отношении нового федерального бюджета.
Ярким примером активного взаимодействия парламента с населением служат латиноамериканские государства