Отчуждение государственной собственности как форма управления государственным имуществом

Введение

В последние годы в России произошли существенные изменения, которые принято связывать с переходом нашей страны от командно-административной системы экономики к рыночной модели экономических отношений. Для осуществления этого перехода, в первую очередь, нужно было создать конкурентную рыночную среду путем построения новых отношений собственности, демонополизации экономики, а так же устранения исключительного положения государственных предприятий.
Логично заключить, что важнейшими направлениями формирования рыночной экономики России являются поддержка предпринимательства, разгосударствление, приватизация и развитие конкуренции.
Именно отчуждение собственности стало тем самым «рычагом», «основной движущей силой» коренных преобразований, сердцевиной экономической реформы.
Таким образом, в условиях перехода России к многоукладной экономике, для начала, потребовалось преобразование государственной собственности на основе ее приватизации и разгосударствления, что явилось важным условием формирования рынка. Именно в этих условиях складывается необходимость понять и проанализировать процессы приватизации, которые происходили в России, выявить задачи и особенности российской приватизации, ее проблемы и перспективы.
В данной работе использовались учебные пособия, статьи, журналы и интернет ресурсы.


2. Государство в роли собственника
Рассмотрение государства как собственника затрагивает две важные проблемы:
1. Первая — организационного свойства. По сути, государство — это сложноустроенный субъект, действующий через государственные органы. Следовательно, даже если государство признается собственником, в конкретные сделки вступают его органы, действуя в рамках своей компетенции. А это выходит далеко за рамки гражданско-правового представительства.
2. Вторая — сущностная проблема. Классический собственник осуществляет владение, пользование и распоряжение в своем интересе, но получается так, что государство делает это в интересе публичном. Более того, основная форма деятельности государства — управление, а потому даже собственностью оно управляет. А это значит, что осуществление государством полномочий собственника (владения, пользования, распоряжения) происходит посредством управления.
Принадлежащие ему права собственности государство реализует, прежде всего, в рамках своих властных полномочий, принимая законодательные и административные акты, которые влекут за собой гражданско-правовые последствия. Именно эти акты будут определять принадлежность собственности самой Российской Федерации, ее субъектам и муниципалитетам, устанавливать порядок приватизации государственного имущества, учреждать государственные унитарные предприятия и учреждения, на которые возлагается дальнейшее использование государственного имущества.
Так же, от имени государства совершаются разовые акты распоряжения собственностью, а в частности оказывается финансовая помощь при экстремальных ситуациях в отдельных регионах страны.
Конечно же, государство через свои органы ведет учет государственной собственности и включает в ее состав новое имущество, которое становится государственной собственностью в силу предусмотренных в законодательстве (ст. 235 ГК) оснований: реквизиция, конфискация, изъятие недвижимого имущества, клады, бесхозное имущество и прочее.
Названные правомочия, которые юридически надо считать формами распоряжения собственностью, осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Это Агентство является федеральным органом исполнительной власти, наделенным функциями в области приватизации и полномочиями собственника, в том числе правами акционера в сфере управления имуществом Российской Федерации.
Правомочия владения и пользования своей собственностью государственные образования практически осуществляют, прибегая к институту юридического лица. В этих целях создаются государственные учреждения с различными задачами и унитарные предприятия, которые наделяются необходимым им государственным имуществом для его использования на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления.


2.1 История развития отчуждения государственной собственности
В 1991г. в жизни России осуществился первый этап процесса приватизации государственного и муниципального имущества. Разгосударствление российской экономики началось с надеждой на скорейшее появление огромного класса собственников, а именно эффективных управляющих, что в рыночной экономике является необходимым и достаточным условием интенсивного развития.
Правовые основы процесса приватизации были принятые Верховным Советом РСФСР в виде законов «О приватизации государственного и муниципального имущества предприятий в РСФСР», а так же «Об именных приватизационных чеках и вкладах в РСФСР», и Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».
Процесс приватизации государственного имущества условно можно подразделить на три этапа.
1. На первом этап приватизации государственной собственности, получившем название чекового (ваучерного), который происходил с 1991 по 1994г, осуществлялся процесс трансформации командно-административной экономики в рыночную. Происходило создание новой структуры собственности и формирование широкого класса частных собственников. В отчуждение государственной собственности было вовлечено практически все население России. Инструментами приватизации послужили приватизационные чеки (ваучеры), розданные всем гражданам.
Но именно этот этап приватизации привел не к формированию широкого класса собственников, эффективно управляющих своей собственностью, как ожидалось, а к возникновению небольшой прослойки очень богатых граждан, получивших в управление ваучеры, с помощью которых были приватизированы основные индустриальные объекты России.
Зачастую процесс отчуждения государственного имущества проходил в форме спекулятивной купли-продажи собственности, что, в свою очередь, приводило к разрушению таких крупных предприятий, как ЗИЛ. Именно к первому этапу отчуждения в обществе возникло негативное отношение.
Для организации первого этапа отчуждения, он проводился четырьмя способами:
аукцион;
коммерческий конкурс;
аренда с правом выкупа;
акционирование.
В основу выбора способов приватизации был положен размер предприятия. Малые предприятия, с основными фондами менее 1 млн. рублей, подлежали продаже через аукционы или на конкурсной основе выставлялись на торги.
На средних предприятиях, стоимость основных фондов которых составляла от 1 млн. рублей до 50 млн. рублей, и крупных предприятиях со стоимостью основных фондов более 50 млн. рублей приватизация, как правило, проходила в два этапа. Для начала проводилось акционирование, затем выпускались акции, которые распределялись между членами трудового коллектива, руководством предприятия и другими физическими и юридическими лицами в пропорциях, определенных коллективами.
Так же, на первом этапе приватизации произошло существенное разгосударствление экономики, поскольку большая часть объектов малой приватизации была передана в частные руки. Именно в этот период было отчуждено наибольшее количество объектов. Только за 1993 и 1994гг. было приватизировано почти 65 тыс. предприятий, что составляет около 70% от общего количества отчужденных объектов. При этом наибольшее количество было приватизировано предприятий, находившихся в муниципальной собственности. На первом этапе приватизации государством было реализовано имущества на сумму порядка 2 млрд. рублей. Из них более 50% – за счет реализации муниципального имущества, 30% – регионального имущества и 20% – федерального имущества. Основными объектами отчуждения на этом этапе являлись предприятия торговли, общественного питания, строительные организации, предприятия нефтяного комплекса.
Начало второго этапа отчуждения государственного имущества началось в 1994г. и продолжалось до начала 2002г. Этот этап приватизации носил качественно новый характер, поскольку главной его целью являлось обеспечение перехода прав собственности, приобретенных в ходе первичного распределения, в руки эффективных собственников.
На данном этапе отчуждения собственности предусматривалось, что все предприятия с балансовой стоимостью основных фондов на 1 января 1994г. свыше 20 млн. рублей, за некоторым исключением (казенные, запрещенные к приватизации, с иностранным участием), должны быть преобразованы в акционерные общества открытого типа. Все остальные предприятия с балансовой стоимостью менее 20 млн. рублей должны приватизироваться на аукционе либо по коммерческому или инвестиционному конкурсу.
На этом этапе было отчуждено примерно 25 тыс. объектов, что составляет около 30% от общего количества приватизированных предприятий за последние 10 лет.
Меньше всего приватизированных предприятий было в 1999г. – 1536 единиц. Это связано с последствиями финансового кризиса августа 1998г., в результате которого огромное количество российских граждан и предприятий оказались в тяжелом финансовом положении и не имели достаточных средств на приобретение объектов недвижимости. В результате доходы от приватизации государственного имущества в этот и последующие годы были существенно ниже по сравнению с предыдущими годами. В 2000г. впервые за весь период процесса приватизации произошло увеличение количества приватизированных объектов по сравнению с предыдущим годом.
Указанный показатель в 2000г. составил 2274 предприятия, или 148% от количества приватизированных предприятий 1999г.
На втором же этапе приватизации государство получило более 100 млрд. рублей от приватизации государственного имущества. При этом большие средства от приватизации имущества государство получило в 1997г. – 26 млрд. рублей. В общей сложности в течение последних 10 лет было передано в частную собственность около 90 тыс. объектов, из которых 20 тыс. – объекты промышленной собственности, большинство из которых принадлежало машиностроению, легкой и пищевой промышленности. Менее всего в процесс приватизации были вовлечены предприятия цветной и черной металлургии, а также объекты электроэнергетики. К настоящему времени практически полностью завершены процессы акционирования и приватизации предприятий нефтяного комплекса, химической и нефтехимической промышленности, связи, лесопромышленного комплекса и медицинской промышленности. Одновременно с приватизацией предприятий шел процесс бесплатной передачи гражданам жилья, в котором они проживали. За последние 10 лет гражданами было приватизировано около 18 тыс. квартир общей площадью около 900 млн. кв. м. Результатом приватизации стало формирование новой структуры собственности в Российской Федерации и создание реального фондового рынка корпоративных ценных бумаг, улучшение качества управления и финансового положения отдельных промышленных предприятий в результате передачи контрольного пакета акций российским и иностранным инвесторам, уменьшение бремени содержания государством ряда нерентабельных и убыточных предприятий.
3. Понятие отчуждения государственной собственности и его правовые основы
Невозможно понять отчуждение государственного имущества, а так же его значения в развитии предпринимательства в отрыве от разъяснения процесса отчуждения в целом. Отчуждение, она же приватизация как теоретическая и практическая проблема, в первую очередь, связана с наличием в обществе особой политической организации – государства, а так же с устранением негативных последствий его функционирования.
Приватизация, является одним из основных видов разгосударствления, представляет собой процесс, который направлен на удовлетворение потребностей и интересов участников общественных отношений по большей мере частными институтами общества путем передачи им функций, ранее выполнявшихся государством, его органами и должностными лицами.
Что же касается самого понятие приватизации, то в соответствии со ст.1 Закона «О приватизации…», под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (федерального имущества), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.. Тем самым государственная или муниципальная собственность преобразовывается в частную.
Принципы приватизации отражены в ст. 2 Закона:
1. Приватизация основывается на признании равенства покупателей и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
2. Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе;
3

. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном законом.
Самый первый специальный закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» появляется в июне 1991 года, и через год в него вносятся ряд изменений и дополнений.
Второй Федеральный Закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ» конкретизировал приватизацию различных форм собственности. Данный закон изменялся, дополнялся и действовал до апреля 2002 года.
Сейчас же, приватизация определяется Федеральным Законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», который вступил в законную силу 26 апреля 2002 года. Так же официально не отменены: Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ (утверждена Указом Президента РФ от 24.12.1993 года) и Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года (утверждены Указом Президента РФ от 22.07.1994 года). Помимо Федерального Закона и Программы, правовое регулирование приватизации осуществляется многочисленными подзаконными актами.[1]
Как видно из текста выше, нормы права о процессе приватизации за прошедшие годы не оставались неизменны. Их целесообразно свести в две группы. В первую, общую часть входят нормы, которые отражают статистику процесса приватизации, и во вторую, особенную часть – те, которые отражают его динамику.
Общая часть включает четыре блока норм права, которые служат необходимой предпосылкой перевода процесса приватизации в деятельную плоскость. Первый блок охватывает базовые принципы приватизации государственного и муниципального имущества. Второй блок определяет правовой статус субъектов, которым от имени государства и муниципальных образований доверено осуществлять приватизацию соответственно государственной и муниципальной собственности. Третий блок, в свою очередь, определяет лиц, т.е. покупателей государственного и муниципального имущества. Четвертый блок норм относится к классификации объектов имущества по возможности их приватизации.
Есть, так же, особенная часть, которая включает правовые нормы о динамике процесса приватизации, выраженной в его стадиях.
В 2003 году Правительство Российской Федерации впервые утвердило Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2004 год, 2005 год и 2006 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2010 г. в соответствии с процедурой и требованиями нового Закона о приватизации, а также Концепции управления федеральным имуществом.
В 2017 году правительство Российской Федерации утвердило Распоряжение от 8 февраля 2017 года №227-р. В соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества":
1. Утвердить прилагаемые прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы.
2. Минэкономразвития России обеспечить в установленном порядке реализацию прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы.
Таким образом, с формально-правовой точки зрения к настоящему моменту в Российской Федерации сложилась достаточно разработанная нормативная база, регулирующая сферу приватизации государственного имущества.


3.1 Субъекты и объекты приватизации
Под субъектами приватизации понимают продавцов, покупателей государственного имущества, и специально созданные государственные органы. В субъектах РФ создаются территориальные органы по управлению государственным имуществом. Основными функциями всех органов по управлению государственным имуществом являются:
разработка и издание в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, регулирующих процесс приватизации, контроль за их выполнением;
разработка проекта программы приватизации, контроль за ее реализацией;
принятие решений о приватизации федерального имущества в пределах своей компетенции;
преобразование государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, выполнение функций учредителя таких обществ от имени РФ;
осуществление от имени РФ прав акционера (участника) хозяйственных обществ, акции которого находятся в федеральной собственности.
Продавцом федерального имущества, в соответствии со ст.6 Закона, по специальному поручению Правительства Российской Федерации от его имени, выступает специализированное учреждение и назначенные им представители, которые владеют переданными ему объектами приватизации до момента их продажи; осуществляют продажу объектов приватизации; ведут учет подлежащих приватизации акций хозяйственных обществ, принадлежащих РФ; получают и перечисляют полученные в результате приватизации федерального имущества денежные средства, ведет статистическую и бухгалтерскую отчетность об их движении.
Покупателями федерального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%.
Установленные федеральными законами ограничений участия в гражданских отношениях отдельных категорий физических и юридических лиц в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства обязательны при приватизации федерального имущества.
Что касательно объектов приватизации, то это государственное имущество, которое может быть приватизировано в соответствии с Законом. В зависимости от возможности приватизации Государственная программа приватизации выделяет следующие группы объектов:
имущество, приватизация которого запрещалась. Сюда относятся средства федерального бюджета, Центральный Банк РФ, железные дороги, атомные станции, автомобильные дороги, имущество организаций Федеральной почтовой связи и, включая средства почтовой связи и т.д.;
имущество, которое закреплялось в государственной собственности до принятия решения о прекращении его закрепления;
имущество, которое приватизировалось на основании решения Правительства РФ;
имущество, которое приватизировалось на основании решения Мингосимущества РФ;
имущество, которое приватизировалось на основании решения компетентных государственных органов субъектов РФ или органов ме6стного самоуправления.
Есть целый ряд способов приватизации государственного имущества. Их полный перечень содержится в ст. 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества». 10 способов приватизации:
преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество (акции созданного общества, как правило, переходят в собственность РФ, субъекта РФ или муниципального образования);
продажа государственного или муниципального имущества на аукционе (производится в случае, если покупатели имущества не должны выполнить какие-либо условия в отношении такого имущества. Победителем аукциона признается участник, предложивший наиболее высокую цену;
продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе (акции продаются на открытых торгах, все победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию;
продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе (осуществляется в случае, если покупатель выполняет определенные условия. Победителем признается участник, предложивший наиболее высокую цену, при условии соблюдения им условий конкурса. В случае невыполнения условий конкурса, договор купли-продажи может быть расторгнут);
продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ (может быть осуществлена посредством их использования в качестве обеспечения ценных бумаг, выпускаемых иностранными эмитентами);
продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг (осуществляется в соответствии с правилами, установленными организатором торговли. Для продажи акций могут привлекаться брокеры);
продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения (осуществляется в случае, если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся. Право приобретения имущества принадлежит заявителю, который первым подал в установленный срок заявку на приобретение указанного имущества по цене первоначального предложения);
продажа государственного имущества без объявления цены (осуществляется, если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась. Нормативная цена имущества в этом случае не определяется, а покупателем признается лицо, предложившее наибольшую цену);
внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ может осуществляться: ь при учреждении открытых акционерных обществ; ь в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ);
продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления (осуществляется лицу, заключившему по результатам конкурса договор доверительного управления акциями открытого общества Договор купли-продажи и доверительного управления заключаются одновременно).

4. Основные концепции и экономическое содержание приватизации государственного имущества
В наше время в условиях рыночной российской экономики в центре дискуссий чаще всего оказываются такие понятия, как «частная собственность», «коммерциализация», «приватизация» и «разгосударствление».
В соответствии с «классическим» подходом общественную и частную собственность рассматривают как два антагонистических типа собственности. Именно этот подход чаще всего рассматривали в экономической литературе советского периода. В его рамках даже мелкая частная собственность, основанная на собственном труде, считалась антагонистичной общественной. Поэтому приватизация представляется изменениями в структуре частной собственности.
Второй подход называли «трудовой». В нем на первый план выдвигали такой критерий, как «трудовой» и «эксплуататорский» характер собственности. Само понятие «трудовая собственность» может включать в себя, кроме общественной, и частную трудовую, и коллективную, и акционерную собственность. В принципиальном отношении «трудовой» и «классический» подходы весьма близки, поскольку основным критерием в них выступает наличие или отсутствие эксплуатации.
Значительно отличался от всех предыдущих третий подход, который по его собственному критерию можно было бы назвать «субъектным». Он тяготел к отождествлению частной и индивидуальной собственности безотносительно к типу и способу производства.
Четвертый же подход условно можно назвать «западным»: в соответствии с ним негосударственная собственность является частной (однако, отдельно выделяется кооперативная собственность). Поэтому и приватизация понимается как разгосударствление, т.е. переход средств производства из собственности государства в собственность пайщиков, акционеров, коллективов, индивидуальных владельцев, как сокращение государственного сектора. в России наиболее подходящим представляется именно этот подход. Он давал оценку самой приватизации и её механизму.
Необходимость приватизации для введения в производстве рыночных отношений определялась еще и тем, что на государственных предприятиях России было сосредоточено большинство части продукции народного хозяйства и почти все производство промышленной продукции.
Приватизация – это элемент государственного регулирования долговременного характера. Коммерциализация предприятий федеральной и других видов государственной собственности, не подлежащих приватизации, проявляется в том, что в условиях рынка они функционируют на общественных началах как субъекты предпринимательской деятельности.
Массовый характер приватизация может принять только при использовании различных методов (в частности, акционирования и конкурсной продажи). Приватизация важна не сама по себе, а как взаимозависимость приватизации и деприватизации – двух возможных методов государственного воздействия на формирование экономической структуры общества в целом, границ приватизации, а так же взаимоотношений приватизированных и государственных предприятий.
Рассмотрение методологических основ разгосударствления и приватизации дает нам возможность раскрыть экономическое содержание приватизации, как системы отношений по изменению форм собственности на средства производства, с государственной на частную (в том числе индивидуальную, паевую, акционерную) под непосредственным воздействием государственных органов.
Специфичность сложившейся в начале процесса приватизации в России ситуации характеризуется следующими чертами:
практическое отсутствие крупных частных фирм;
слабость негосударственного сектора;
отсутствие финансовых компаний и инвестиционных банков.
Формализация и унификация структур экономической деятельности до сих пор сказывается на темпах и масштабах приватизации.
Разные способы отчуждения приводят к передаче государственного имущества в «частную», «общую долевую» или «акционерную» собственность