Особенности социальной политики в депрессивных регионах

Введение

Актуальность темы исследования. За последнее время на экономику России оказывают большое влияние огромное количество различных нестабильных факторов, развивается система рыночных отношений, которая непосредственно оказывает значительное воздействие на всю правовую систему Российской Федерации, включая её отрасли. Новые экономические тенденции требуют незамедлительного реформирования, в том числе правового урегулирования.
Российская Федерация, прежде всего, как социальное государство, определяет высшей ценностью – защиту прав и интересов своих граждан. В этой ситуации государство вынуждено, с одной стороны, идти по пути обеспечения условиям рынка, а с другой – активно защищать права и интересы населения. Именно для решения этой, взаимообусловленной задачи, государство, главным образом призвано решать посредством права социального обеспечения.
Аналитики предполагают, что поскольку право социального обеспечения является самостоятельной отраслью российского права, оно должно стать эффективным средством обновления всей социальной сферы и своеобразным «барьером» от негативных последствий для граждан, которые в свою очередь, вызваны шатким состоянием экономики и условиями рынка в целом.
В каждом обществе найдутся люди, которые, под действием естественных, не зависящих от них причин, не могут собственными силами обеспечить себе источник средств существования или без помощи посторонних решить затруднительную жизненную ситуацию. К таким относятся дети, проживающие в неблагоприятных семьях, где условия угрожают их нормальному здоровью и развитию, сироты или оставшиеся без попечения родителей, воспитанники детских домов, дети с асоциальным поведением, беспризорники, несовершеннолетние родители, малообеспеченные граждане и семьи, одинокие старые и пожилые люди, семьи, в которых проживают инвалиды, семьи с неблагоприятным психологическим микроклиматом, люди, страдающие от конфликтов и жестокого обращения членов семьи, нетрудоустроенные граждане, лица без определенного места жительства, все, кто временно либо постоянно потерял способность работать в связи с расстройством здоровья, функциональными расстройствами.
Основной задачей общества и государства всегда была защита таких категорий населения, помощь в решении возможных трудностей.
Государство при помощи социальной политики старается предоставить минимальный уровень социальных гарантий, поддержать наиболее благоприятное соотношение доходов активной части населения и нетрудоспособных граждан, определить размер минимально заработной платы, пенсии, стипендии, социальных пособий и величину прожиточного минимума, создать необходимые условия для улучшения здоровья граждан, повысить уровень образования и реализации культурных потребностей, решить жилищный и другие повседневные проблемы. Социальная политика - система мер и мероприятий, которые направлены на поддержание нормальной жизнедеятельности населения. Исходя из объема денежных средств, охвата, разнообразия и качества услуг социальное страхование выступает основным институтом социальных гарантий. В Российской Федерации государственные внебюджетные социальные фонды занимают около 45% затрат на цели социальной защиты и 8% ВВП.
Цель данной работы заключается исследовании особенностей управления социальной политикой в депрессивных регионах.
Для достижения этой цели, в ходе работы были поставлены следующие задачи:
раскрыть сущность и функции социальной политики;
определить основные задачи социальной политики в депрессивных регионах;
провести анализ расходов на финансирование социальной политики в депрессивных регионах РФ;
изучить проблемные вопросы социальной политики на современном этапе и выявить пути их решения.
Научной базой данной работы послужили научно-исследовательские работы таких ученых-юристов как: Варжавиновой Н.А., Платоновой М.Н., Сулеймановой Г.В., и других авторов.
Объект исследования - совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся между гражданами и органами социального обеспечения.
Предмет исследования - российские законодательные и подзаконные акты, нормативные правовые акты субъектов РФ в сфере социального обслуживания населения, законопроекты, теоретические исследования по данному вопросу, практика органов и учреждений социального обслуживания населения, статистические данные.


1. Теоретические аспекты социальной политики в депрессивных регионах РФ

1.1. Понятие и функции социальной политики

Государственная социальная политика причисляется к категориям, которые широко распространены в практике государственного строительства и могут употребляться в официальных документах. С другой стороны, социальная политика является предметом значительных научных дискуссий, следует отметить, что объем понятия и его содержание у разных авторов отличаются.
Это вызвано тем, что социальная политика выступает как наиболее значимая сфера интересов современного общества и важная часть функционирования современного государства. Социальная политика тесно связано с типом и уровнем развития общества, с преобладающей ментальностью граждан, с целями и задачами общества в вопросе социального развития.
Прежде, чем давать характеристику социальной политике, следует разобраться с тем, что такое политика.
Политика - это:
- система деятельности в различных областях общественной жизни: в сфере экономики, социальной сфере, духовной жизни, военной сфере и др.;
- отношения между социальными группами, классами, государствами по поводу завоевания по поводу завоевания, сохранения упрочнения власти;
- искусство работы с людьми, умение учитывать и выражать их интересы, возможности, психологические, профессиональные, и иные качества [21, С. 61].
Основным субъектом политической деятельности является государство. В свою очередь неотъемлемым атрибутом государства выступает власть, которая обеспечивает саму возможность и способность оказания определяющего воздействия и влияния на жизнь населения, на поведение граждан в обществе через авторитет, право, насилие [5, С. 60].
Каждый из общественно важных вопросов имеет или может иметь политическую окраску. Так происходит, если исход решения вопроса может касаться интересов больших социальных групп и связан с использованием государственной власти.
Одним из главных сущностных признаков политики является ее возможность выступать формой некой интеграции, а также обобщения интересов и воли социальных групп и общества в целом.
В свою очередь социальная политика выступает частью внутренней политики государства, которая проявляется через социальные программы и практику, может регулировать взаимоотношения групп общества учитывая интересы и посредством интересов основных социальных групп населения [7, С. 61].
В случае отсутствия материальной и экономической базы все программы по социальному развитию, по сути, будут только декларациями. Можно сказать, что в таком случае первоочередное значение будет иметь экономика, не социальная политика. Как касательно задач, которые поставлены, так и касательно сущностного содержания и предпочтений. Но нельзя утверждать, что социальная политика не играет значимой роли в процессе развития духовной и материальной культуры общества и в его процессе его развития в целом.
Сфера социального обеспечения позволяет сделать оценку и выявить деятельность граждан в вопросах хозяйства, влияние социальной сферы на экономическую ситуацию в стране, и проследить за тем, является ли она эффективной в вопросах удовлетворения потребностей людей.
Социальная сфер отражает и проявляет степень гуманности политики государства. Чем она гуманнее, тем наглядней гуманистическая сущность, гуманистический смысл направленности общественного развития [31, С. 72].
Без эффективной политики в социальной сфере нельзя рассчитывать на проявление творческого начала граждан в своей деятельности, что негативно влияет на производительные силы развития общества и успехи в хозяйственном развитии.
В основе социальной политики находится система принципов, которые полностью выражают суть требований к формам ее проявления, методологии разработки и реализации и сущностному содержанию. А именно:
-принцип гуманизма, социальной справедливости;
-принцип системности, непрерывности, преемственности;
-принцип сбалансированных целей и путей реализации социальной политики (как по времени, так и по необходимым ресурсам);
-принцип открытости (свобода в выражении мнений каждой из групп и слоев населения в вопросах социальной политики - наличие «обратной связи» органов управления с массами);
-принцип демократичного подхода в выработки и реализации социальной политики (открыто обсуждаются проекты крупных социально-политических решений, учитывается общественное мнение по главным вопросам социальных преобразований);
-принцип действенного контроля граждан над воплощением социальной политики;
-принцип адресности мер социальной защиты населения, укрепление социальной помощи социально уязвимым и малообеспеченным группам населения [21, С. 62].
Система функций развернуто раскрывает суть социальной политики, как таковой. Так же раскрыты цели и задачи работы государства в социальной сфере относительно самостоятельных, но тесно связанных видов политической деятельности. Главными из них можно назвать:
-выражать, защищать, согласовывать интересы разных социальных групп и слоев общества, отдельных граждан;
-решать общественные противоречия в социальной сфере, осуществлять «диалог» между гражданами и государством как можно более эффективно;
-интегрировать различные группы населения, гармонизировать их интересы, поддерживать целостную общественную систему, стабильность и порядок;
-делать прогнозы;
-защищать населения в социальной сфере;
-контролировать социальные процессы и др. [21, С. 70].
Функции дают возможность реализовать основную задачу социальной политики – обеспечить гармонию в общественных отношения, управлять вектором социального развития общества.
Основными функциями социальной политики являются:
1) управление воспроизводством рабочей силы. Развитие производственных сил обуславливает предъявление более высоких требований к качеству рабочей силы. Именно поэтому вопросам социальной политики уделяют значительное внимание в развитых странах.
2) поощрение и мотивация к труду. Несмотря на то, что сегодня существуют различные виды мотивации, но первостепенную роль в мотивации населения все-таки играют вознаграждения.
3) социальная защита граждан. В случае, когда социальная политика может дать гражданам защиту от нужды и способствовать гармонии в отношениях социальных групп, то можно говорить, что он регулирует сферу социальных интересов.
В направлениях социальной политики выделяют два относительно независимых блока:
1) социальная политика в широком смысле, которая охватывает решения и мероприятия, затрагивающие все сферы жизни членов общества, включая обеспечение последних товарами, жильем и услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, расширение и укрепление материальной базы, охрану и укрепление здоровья населения, его образование и культуру, создание системы гарантированных социальных условий для жизнедеятельности граждан;
2) собственно социальная политика (ее элементами являются политика в области социальной защиты и ее конкретные виды: семейная политика, молодежная политика, политика по социальной защите пожилых людей и инвалидов) [24, С. 13].
Можно сделать вывод, что главной задачей социальной политики государства есть поддержание взаимосвязей между социальными группами, и внутри таких групп. Социальная политика призвана обеспечить условия для роста благосостояния, уровня жизни граждан, создать социальные гарантии по формированию экономических стимулов для участия в жизни общества. Следует обратить внимание, что социальная политика государства, которая является составной частью мероприятий по регулированию условий общественного производства в целом, тесно связана с общеэкономической ситуацией в стране [23, С. 77].
Но социальную политику нельзя рассматривать только со стороны экономики. Для экономической науки предметом исследования в сфере социальной политики выступают экономические механизмы её реализации. В условиях рыночной экономики такими следует назвать, прежде всего, механизм формирования доходов и поддержка занятости граждан.
Так, под социальной политикой государства подразумевается, прежде всего, работа правительства по распределению и перераспределению доходов разных членов и групп общества. Это значение социальной политики в узком понимании. Если взглянуть на это понятие более широко, то социальная политика выступает одним из направлений макроэкономического регулирования, которое должно обеспечивать стабильность общества и предоставить всем гражданам одинаковые стартовые условия по возможности.


1.2. Характер социальной политики

Социальная политика – один из самых важных факторов, который влияет на социальную работу в обществе и способствует защите интересов человека, групп и слоев, их прав и свобод [6, С. 293].
Вышесказанное дает право говорить, что социальная политика современного российского государства не учитывает интересы большинства, а направлена на меньшинство населения. Таким образов не следует приравнивать социальную политику, социальную деятельность в целом и социальную защиту. Социальная защита на сегодняшний день актуальный вопрос для большинства.
Неравенство приводит к отсутствию стабильности в обществе, социальным взрывам, гибели людей, разрушению производительных сил (и орудий труда). Таким образом, следует работать над устранением социального неравенства, насколько это возможно. А так же необходимо удовлетворять хотя бы базовые духовные и материальные потребности граждан через налоговую политику, расширение и более глубокой социальной работе, защищать наиболее уязвимые социальные слои. [28, С. 10].
Приоритетом является уменьшение числа бедствующих граждан, рост общего уровня жизни в стране и стабильное экономическое положение

. В ближайшее время следует восстановить размеры личного потребления на уровне 1991 года, повысить потребительские расходы примерно в 1,8 раза [12, С. 95]. Важным вопросом остается повышение уровня пенсий и заработных плат граждан.
Следует работать над концепцией «государства благосостояния» в которую входит социальное страхование всех слоев населения, и поддержка доходов наименее обеспеченных семей: дополнительные программы государственной помощи для неполных семей с детьми, страхование по старости, от болезней, пособие по безработице, слепых, нетрудоспособных и т.п., обеспечение жильем и другие социальные услуги.
Реализация социальной политики определена актуальными вопросами в жизни общества и является сложной системой институциональных и не институциональных субъектов социальной жизни. В России социальная политика призвана решать важные социальные вопросы. Ей характерна сложная структура. Субъектом социальной политики выступает государство, а объектом - процессы в обществе; методология воплощения социальной политики; предметно-практическая работа, направленная на решение задач социальной политики. Приведенная структура является достаточно обобщенной и при конкретизации задач социальной политики дополняется и другими элементами.
Социальной политике характерны следующие технологические стадии:
1)Определить и уточнить актуальные проблемы жизни общества. Следует обратить внимание на конкретные отношения в социальной жизни, постараться искоренить имеющиеся проблемы и противоречия.
2)Определить наиболее важные цели и задачи социальной политики, учитывая организационные возможности. Следует уделить внимание вопросам разработки предметно-практической деятельности;
3)Определить возможные пути наиболее быстрого решения актуальных проблем;
4)Принять необходимые решения;
5)Контролировать, что бы социальная политика реализовывалась наиболее эффективно.
Важно не забывать, что каждая из вышеперечисленных стадий должна учитывать потребности разных слоев населения, а так же разнообразие и уровень их интересов. Кроме того, при реализации социальной политики следует принимать во внимание реальные противоречия и трудности в жизни общества.
Можем сделать вывод, что актуальное положение граждан России в социальной сфере пока является далеким от желаемого. Однако, нельзя не отметить, что институты государственной власти делают шаги по изменению сложившейся ситуации. Так проводятся разнообразные мероприятия в рамках социальной работы. Главной задачей социальной работы выступает гармония общественных отношений через выработку и осуществления организационно-экономических, научно-технических и нравственно-правовых мер регулирования общественных отношений. Хотелось бы обратить внимание, что выработка и воплощение данных мер в жизнь должны быть обдуманными, т. е. учитывать имеющийся опыт и опыт иностранных государств в данной сфере, что в свою очередь позволит сделать социальную политику более эффективной, а, значит, и увеличит благосостояние граждан, социальную справедливость в целом.
Социальное обслуживание является самостоятельным правовым институтом, которое имеет свой, определенно - обособленный комплекс юридических норм, координирующий общественные отношения, возникающие по поводу предоставления социальных слуг различным слоям населения граждан, находящимся в трудной жизненной ситуации.
Неотъемлемой составляющей системы социального обеспечения в России, является социальное обслуживание семей с детьми, престарелых и нетрудоспособных граждан; включающие всевозможные виды социальных услуг, которые, в свою очередь, направлены на удовлетворение особых потребностей данной категории граждан [24].
На сегодняшний день, государство предпринимает всевозможные меры для организации более оперативной и эффективной системы социального обслуживания населения, а также отчисления денежных средств на её развитие.
Следует отметить, что социальное обслуживание является значимой правовой категорией и обеспечивается специфическими юридическими средствами, такими как: законы, которые в свою очередь, устанавливают право граждан на социальное обслуживание; подзаконными актами, обеспечивающими условия реализации, а также защиту установленных прав; и наконец, созданием эффективной и устойчивой работы государственных органов социального обслуживания.
Действующие законодательство дает четкое определение социальному обслуживанию - Социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Опираясь на формулировку действующего законодательства Российской Федерации, можно вывести следующее понятие о социальном обслуживании.
Социальное обслуживание – это деятельность специальных организаций по предоставлению социальной поддержки бесплатно, в соответствии с установленными государством стандартами о социальной адаптации и реабилитации лиц, которые по независящим от них обстоятельствам, оказались в трудной, нарушающей их жизнедеятельность, ситуации и не могут ее преодолеть самостоятельно.
Так же дается понятие «трудной жизненной ситуации». Исходя из него, можно сказать, что трудная жизненная ситуация – это совокупность различных обстоятельств, объективно нарушающих жизнедеятельность гражданина или семьи, которые гражданин (семья) не могут преодолеть самостоятельно [25].
Подводя итог, можно сделать вывод, что под понятием «трудная жизненная ситуация», понимается та ситуация, которая сложилась у гражданина в степени определенной беспомощности.
Интересно то, что действующее законодательство предоставляет довольно закрытый перечень оснований для предоставления социальных услуг, хотя даже оно не может предвидеть все жизненные обстоятельства, которые могли бы располагать к необходимости их предоставления. Этот перечень находится в свободном для граждан доступе и закреплен в главе 5., статьи 15., ФЗ- N 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».
Процесс отнесения к категории «попавших в трудную жизненную ситуацию» граждан, далеко не всегда является простым, объясняется это тем, что не во всех случаях можно четко и определенно растолковать возникающие жизненные обстоятельства, как того требует действующие законодательство.
Выделяют следующие категории граждан, нуждающихся в предоставлении социальной помощи:
граждане пожилого возраста, инвалиды, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации;
дети-сироты;
женщины, подвергшиеся физическому или психологическому насилию;
граждане, оказавшиеся в экстремальной ситуации и другие.
И категории семей, которые также нуждаются в предоставлении социальных услуг, это:
семьи, которые находятся в социально опасном положении (семьи, имеющие детей, находящиеся в социально опасном положении, а также семьи, где родители несовершеннолетних детей не исполняют своих обязанностей по их обучению, воспитанию или жестоко с ними обращаются);
семьи, имеющие в своем составе детей, оставшихся без попечения родителей и детей-сирот;
семьи, оказавшиеся в экстремальной ситуации (беженцы, вынужденные переселенцы, а также семьи пострадавшие от стихийных бедствий) и другие.
Именно в этих вышеперечисленных, а также подобных случаях, активное участие в судьбе граждан в первую очередь должны принимать органы социальной защиты населения.


2. Проблемы и перспективы социальной политики в депрессивных регионах РФ

2.1. Расходы бюджетов регионов на социальную политику

В настоящее время совокупные государственные расходы на социальные цели в России составляют более пятой части величины валового внутреннего продукта страны. Переломы в динамике совокупных социальных расходов за последние 13 лет сопутствовали смене этапов экономического цикла. В период экономического подъема середины 2000-х годов опережающим относительно темпов роста экономики образом наращивалось финансирование образования и здравоохранения. Расходы на систему образования с 2004 года по 2007 год возросли с 3,5 до 4,0% ВВП, на здравоохранение (вместе с физкультурой и спортом) еще значительнее — с 3,3 до 4,2% ВВП за то же время. Расходы на социальную защиту в этот период, напротив, росли медленнее, чем ВВП, из-за отставания затрат на пенсионное обеспечение и стагнации почти всех других ее компонентов.
Расходы бюджетов регионов — важнейший механизм социальной политики государства. На бюджеты регионов приходится более половины от всех расходов консолидированного бюджета страны на социальные цели. Кроме того, динамика и структура расходов бюджетов показывают приоритеты политики региональных властей, в том числе в социальной сфере.
Главный тренд за весь рассматриваемый период — опережающий рост социальных расходов консолидированных бюджетов регионов. При росте всех расходов на 43% в номинальном выражении расходы на образование, здравоохранение с территориальными фондами обязательного медицинского страхования (ТФОМС) и социальную политику росли почти вдвое быстрее (Рисунок 12). Рост социальных расходов замедлился только в 2014 году. Для сравнения, расходы регионов на национальную экономику (поддержку отраслей, транспорт и дорожное хозяйство) после кризисного спада в 2009-2010 годах выросли к 2014 году до уровня, сопоставимого с динамикой всех расходов бюджетов. Основным способом бюджетной экономии для регионов было сокращение расходов на поддержку ЖКХ.

Рис. 1. Динамика расходов консолидированных бюджетов регионов в 2010-2015 гг.

В 2015 году впервые достаточно большое число — 17 регионов — сократили номинальные расходы бюджетов. Больше всего таких регионов в Центральном, Дальневосточном, Южном и Северо-Западном федеральных округах. В первую очередь были вынуждены сокращать расходы регионы с большими долгами для получения более дешевых и долгосрочных бюджетных кредитов Минфина, чтобы заместить ими кредиты коммерческих банков. Жесткая политика Минфина, требующего сокращения расходов и дефицита бюджета для предоставления бюджетных кредитов, начинает давать плоды, бюджетная дисциплина растет.
Для оценки динамики социальных расходов в 2015-2016 году и в ближайшей перспективе нужно учитывать все возможности оптимизации. Первый вектор — сокращение расходов на национальную экономику. Суммарный объем расходов по статье «национальная экономика» в 2014 году остался прежним (1,7 трлн. руб. без Крыма), но только благодаря значительному росту в нескольких богатых регионах (г. Москве, Московской, Сахалинской областях).
В 53 регионах расходы на эти цели сократились, в том числе в Смоленской, Омской, Белгородской, Рязанской, Амурской областях, Краснодарском крае и Бурятии — на 23-38%, на Чукотке и в Еврейской автономной области — более чем на 40%. Пока не сдаются и наращивают расходы на экономику только некоторые регионы «новой индустриализации» (Калужская, Калининградская, Ленинградская области), чтобы удержать инвесторов. Второй вектор оптимизации — сокращение расходов на ЖКХ в половине регионов. Третий вектор — сокращение расходов по статье «общегосударственные вопросы», однако такой путь по сути означает снижение затрат на содержание государственного аппарата, и дается намного труднее. Это удалось сделать в 18 регионах, причем с минимальной динамикой (на 1-5%), и только в республиках Коми и Бурятии — на 8%. Таким образом, расходы по несоциальным статьям в большинстве регионов либо уже сильно оптимизированы, либо их оптимизировать крайне трудно из-за специфики российского политического режима.
До настоящего времени динамика социальных расходов в основном оставалась положительной, но ситуация постепенно меняется. Расходы на образование сократились в 9 регионах. Среди них и самые богатые регионы с высокой бюджетной обеспеченностью (г. Москва, Тюменская область, Ямало-Ненецкий автономный округ), активно проводившие оптимизацию и укрупнение школ, и бедные республики (Дагестан, Северная Осетия, Калмыкия), где эти расходы вряд ли должны сокращаться, поскольку численность детей растет. Расходы на социальную политику сократили 8 регионов, в основном имеющие большие долги. Резкое сокращение расходов на социальную политику в Амурской области обусловлено завершением выплат компенсаций пострадавшим от наводнения, но область «резала» и расходы на образование из-за огромного дефицита бюджета. В 2014 году оптимизация почти не затронула расходы на здравоохранение (вместе с ТФОМС), за исключением двух субъектов, республики Мордовия и Чукотского автономного округа, которые имеют максимальную долговую нагрузку среди регионов. В Еврейской автономной области расходы на здравоохранение (вместе с ТФОМС) сократились максимально — на 13%, но все равно долг бюджета за 2014 год вырос с 30% до 60% от общего объема собственных доходов. Анализ показывает, что урезать социальные расходы первыми начинают не только регионы с большими и растущими долгами, это делают и инвестиционно активные регионы, не желающие сокращать расходы на поддержку экономики, и относительно неразвитые регионы на фоне замедления роста бюджетных трансфертов.
Доля социальных расходов составила в 2015 году 62% всех расходов бюджетов регионов. По сравнению с 2014 годом (61%), заметного роста не произошло (см. Приложение 1). Это означает, что кризис бюджетов регионов и острая необходимость оптимизации расходов заставили власти ускорить сокращение числа учреждений социальной сферы и занятости в них. Средний показатель не отражает дифференциации: в 40 регионах доля социальных расходов значительно выше его — 66-73%. Максимальную долю имеют слабо экономически развитые республики (Чечня, Дагестан) и регионы, не способные оптимизировать социальные расходы (Свердловская, Саратовская области). Пониженную долю социальных расходов (менее 50%) сохранили только самые богатые регионы (Сахалинская, Тюменская области, г