Особенности регулирования труда педагогических работников

Введение

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года стратегическая цель государственной политики в области образования - повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. Ведущая роль в модернизации российского образования принадлежит педагогическим работникам. В связи с этим, в современном Российском государстве важной становится задача совершенствования и повышения уровня правового регулирования статуса педагогических работников.
Действующее законодательство, закрепляющее особенности труда педагогических работников общеобразовательных учреждений имеет ряд недостатков, препятствующих повышению социального статуса и профессионализма данной категории лиц. Так, например, допуск к осуществлению педагогической деятельности лиц ограниченных в дееспособности и лиц, лишенных или ограниченных в родительских правах на основании решения суда не способствует повышению престижа и качества образования; формулировка ч. 2 ст. 331 ТК РФ позволяет охватывать такие составы преступлений, которые не имеют никакого отношения ни к воспитательной, ни к образовательной деятельности; ограничения рабочего времени учителей-совместителей не в полной мере учитывают интересы педагогических работников.
Недостатки действующего законодательства в сфере труда педагогических работников общеобразовательных учреждений при постоянной тенденции его развития обусловили необходимость детального анализа правовых норм в данной сфере и актуальность проводимого исследования.
Цель исследования заключается в раскрытии особенностей правового регулирования труда педагогических работников общеобразовательных учреждений, выявлении недостатков и пробелов законодательства в данной сфере и формулирование предложений по их устранению.
Цель исследования обуславливает необходимость решения следующих задач:
-проанализировать правовое закрепление труда педагогических работников общеобразовательных учреждений в действующем законодательстве Российской Федерации;
- раскрыть правовой статус педагогического работника общеобразовательных учреждений;
-изучить критерии допуска к педагогической деятельности;
- проанализировать особенности оплаты труда педагогических работников общеобразовательных учреждений;
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающиеся в процессе реализации права на занятие педагогической деятельностью в общеобразовательных учреждениях.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, устанавливающих особенности правового регулирования труда педагогических работников общеобразовательных учреждений.


1. Источники правового регулирования труда педагогических работников

Одной из значимых сфер социальной жизни общества является сфера образования. Это неудивительно, так как в развитии образования и в его соответствии современным запросам общества заинтересованы и государство, и каждый участник образовательного процесса - от студента до ректора вуза.
Для того чтобы система образования успешно выполняла поставленные перед ней задачи, необходимо четко определить, кто и как будет решать эти задачи. Поэтому особое место занимают трудовые отношения педагогических работников и иные непосредственно с ними связанные, как одна из гарантий обеспечения качества образования.
Особенностью трудовых правоотношений в сфере образования является их многоуровневое регулирование, суть которого заключается в том, что эти отношения регулируются как нормами трудового законодательства, так и образовательного.
Особое внимание следует обратить на Трудовой кодекс РФ, вступивший в силу с 1февраля 2002 г. Глава 52 ТК РФ определяет особенности регулирования труда педагогических работников. Однако содержание правовых норм этой главы, к сожалению, характеризуется пробельностью и непоследовательностью, что создает определенные проблемы в правоприменительной деятельности.
Поскольку в соответствии со ст. 5 ТК нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу, то следует остановиться подробнее на особенностях, выделенных законодателем в вышеназванной главе. Но прежде необходимо определить, что понимается под «педагогическим работником».
Законодатель широко использует понятие «педагогический работник», однако легального определения этого понятия не дает. Опираясь на законы формальной логики, можно дать следующее определение. Педагогический работник - это лицо, состоящее в трудовых отношениях с образовательным учреждением и непосредственно осуществляющее воспитательную и (или) преподавательскую деятельность.
Таким образом, не каждый работник образовательного учреждения является педагогическим, а, следовательно, особенности регулирования труда, определенные главой 52 ТК, установлены лишь для педагогических работников. На других работников образовательного учреждения распространяются общие нормы трудового законодательства.
Необходимо иметь в виду, что трудовые отношения работников образования и иные, связанные с ними, регулируются также и общими нормами трудового права, и только определенная часть этих отношений регулируется специальными нормами.
Период развития новых методик и внедрения их в важнейшую сферу деятельности - образование и воспитание молодого поколения — должно происходить постепенно, безболезненно, прежде всего, для педагогических работников. Резкие, глобальные изменения законодательства, апробации в образовательной сфере, несоответствие его с жизненными реалиями и условиями сравнимо с экспериментами над человеком. Педагогическая система нуждается в твёрдой поддержке и заботе государства.
В процессе проведённого исследования были выявлены следующие проблемы правового регулирования труда педагогических работников:
1. Заключение трудового договора на практике имеет ряд недостатков.
Так, должности декана факультета и заведующего кафедрой являются выборными. Кодекс не относит должность ректора к выборной. Хотя в соответствии с Типовым положением о вузе ректор избирается путем тайного голосования на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет по результатам обсуждения программ претендентов. На практике нередко возникают ситуации, когда истек срок трудового договора, заключенного по результатам конкурса или на основании выборов, а отношения фактически продолжаются. Общая норма (ст. 58 ТК РФ) в таких случаях предусматривает продолжение действия трудового договора, но уже на неопределенный срок. Совершенно очевидно, что в таком виде данная норма в отношении педагогических работников вуза применяться не может, так как эти отношения основываются на принципе заключения срочного договора. Думается, что данный вопрос необходимо урегулировать путем принятия соответствующей нормы исключительно для педагогических работников вуза.
В Положении о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении РФ установлен жесткий порядок замещения должностей научно-педагогических работников. В частности, в нем не предусмотрены^ право вуза на заключение трудового договора с преподавателем без прохождения конкурсного отбора на срок до одного года; возможность продления срока трудового договора до 5 лет без проведения дополнительной процедуры конкурсного отбора, если действующий трудовой договор заключен на срок менее пяти лет; право высшего учебного заведения принимать на научно-педагогическую должность без проведения конкурсного отбора на ученом совете: совместителей, при замещении временно свободных научно-педагогических должностей, при переходе на профессорско-преподавательскую или научную работу (должность) профессора, достигшего 65-летнего возраста, ППС и научных сотрудников во вновь открывающиеся высшие учебные заведения до начала работы ученого совета.
Так как компенсация за работу в выходные и нерабочие праздничные дни преподавателям не производится, это дает основание считать, что заработная плата выплачивается не в полном объеме, а в соответствии со ст. 4 Трудового кодекса РФ этот факт признается принудительным трудом, что также является нарушением конституционных прав работников.
Следует обратить внимание, что статья 282 ТК РФ разрешает совместительство с неограниченным числом работодателей. Но вместе с тем, статья 98 ТК РФ ограничивает часы совместительства, в частности, возможность работы по совместительству на 1,5 ставки, на условиях почасовой работы до 240 часов в год для педагогических работников сверх установленной нормы. Из этого следует, что ст. 282 ТК РФ носит чисто формальный характер.
Используя даже удлинённый отпуск, педагогические работники не могут полноценно отдохнуть из-за небольшой оплаты этого отпуска, которой не хватает даже на прожиточный минимум. Думается, педагоги сами бы могли выбирать: использовать ли им весь период отпуска или только часть его.
Министерство образования РФ своим Положением предоставило педагогическим работникам образовательных учреждений длительный отпуск сроком до одного года, которое, к сожалению, распространяется практически только на все государственные учреждения высшего, среднего и начального профессионального образования, кроме переданных в государственную собственность регионов (их учредителями стали региональные органы управления образованием), а также на ряд общеобразовательных школ и других образовательных учреждений. Представляется, что основной целью длительного до одного года отпуска законодатель видит, прежде всего, собственно отдых, в связи с особенностью педагогического труда. Тем не менее, законодатель также не предусматривает какой-либо оплаты этого отпуска, предоставляя возможность решить этот вопрос на уровне самого учебного заведения. Исходя из реальных условий, в которых находится система образования, можно предположить, что использовать свои отпуска работникам практически невозможно, если не будет на законодательном уровне решен вопрос об их достойной оплате.
Как следует из внесённых Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122 в п. 2 ст. 21 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» поправок, государство, заявляя о готовности гарантировать необходимые условия для повышения квалификации не реже чем один раз в пять лет научно-педагогических работников федеральных государственных высших учебных заведений и научно-педагогических работников федеральных государственных научных учреждений, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования, в то же время не обещает выделять для этих целей средства из федерального бюджета. Тем самым обязанность повышать свою квалификацию возлагается фактически на самого работника и (или) на высшее учебное заведение за счёт их средств. Данная поправка внесла элемент неоднозначности истолкования новой нормы.
Система и форма оплаты труда должны быть едиными, хотя размеры доплат, ставок, надбавок, премий и т.д. могут и даже должны различаться.
Предоставление права образовательному учреждению самому формировать свой фонд оплаты труда означает не только «переложение» трудностей государства на плечи самого образовательного учреждения, но и возможности реального повышения оплаты труда до уровня , способного обеспечить стимулирование качественного и эффективного образовательного труда работников.
Трудовой кодекс, к сожалению, не рассматривает вопросы оплаты труда преподавателей вузов. Локальное регулирование этого вопроса может решать проблемы оплаты труда, исходя лишь из своих возможностей, а они у вузов очень разные, поэтому вопрос о достойной заработной плате педагогических работников вузов необходимо решить, прежде всего, на федеральном уровне.
Целесообразно продолжать совершенствовать действующее законодательство в направлении закрепления социальных гарантий и льгот

. Прежде всего это следует осуществлять в отношении конкретизации закрепляемых за различными уровнями власти видов социальных гарантий и льгот, финансовых источников, чётко прописанного в законах механизма восполнения недостающих на эти цели средств из бюджетов более высокого уровня власти, персональной ответственности должностных лиц за несоблюдение предусмотренных законами норм социальной поддержки и несвоевременную, не в полном объёме выплату гражданам полагающихся им средств. Необходимо внести уточнения в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по поводу финансового обеспечения не только общедоступного и бесплатного образования соответствующего уровня, но и социальной поддержки работников образовательных учреждений. В Трудовом кодексе РФ следовало бы: в статье 1 включить в число основных задач трудового законодательства не только вопросы организации и оплаты труда, но и социальные гарантии и льготы; в статье 23 раскрыть понятие «и иных непосредственно связанных с ними отношений», указав, прежде всего, меры социальной поддержки.
Федеральными законами в настоящее время не установлены перечни преступлений и медицинских противопоказаний, при наличии которых лица не допускаются к педагогической деятельности, также как не предусмотрена оплата труда за вынужденную временную приостановку работы в целях выявления медицинских противопоказаний к осуществлению педагогической деятельности.
Более детально требуется проработать вопросы социальных гарантий и льгот работников образовательных учреждений в Законе РФ «Об образовании» и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Так, в статье 41 «Финансирование образовательных учреждений» Закона РФ «Об образовании» следует указать, что в смете доходов и расходов образовательных учреждений предусматриваются расходы на осуществление законодательно гарантированных мер социальной поддержки работников образовательных учреждений.
Учитывая разработку концепции участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования, можно с достаточной степенью уверенности высказать мнение, что Россия стоит на пороге формирования действительно новой системы образования, системы, в которой одно из главных мест занимает элемент правового регулирования труда педагогических работников. Хочется, чтобы уже сегодня приобретались и зримо ощущались черты нового качественного состояния и уровня всей системы.

2. Правовой статус педагогического работника общеобразовательного учреждения

Правовой статус педагогических работников является частным проявлением общего правового статуса человека, определенного в теории конституционного права как совокупность права, свобод и обязанностей, а также гарантий их реализации. Соответственно, правовой статус педагогического работника общеобразовательной организации является частным проявлением общего правового статуса педагогических работников и проявлением внутрипрофессиональной дифференциации.
Первый элемент правового статуса педагогических работников общеобразовательной организации - права. Все права педагогических работников, исходя из содержания ст. 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» разделены на две группы: трудовые и академические.
Академические имеют отношение, прежде всего, к осуществлению лицом непосредственно педагогической деятельности именно в плане профессиональной реализации образовательной деятельности без затрагивания смежных отношений, например, трудовых. Анализ приведенных в ч. 3 ст. 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» академических прав позволяет выделить две подкатегории названных прав: права, непосредственно связанные с осуществлением педагогической деятельности и смежные права, направленные на обеспечение условий для профессиональной деятельности.
В настоящее время образовательные организации, особенно реализующие образовательные программы дошкольного, общего начального, основного и среднего образования, испытывают дефицит педагогических кадров. Осознавая это, законодатель дает право органам государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные меры поддержки молодым специалистам, в частности выпускникам профессиональных образовательных организаций, форму и вид государственной поддержки определяют субъекты Российской Федерации самостоятельно в соответствующем нормативном правовом акте. Чаще всего это установление дополнительных денежных доплат, компенсаций, предоставление льготных ипотечных кредитов, жилых помещений и т.п.
Предусмотренный ст. 48 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» перечень обязанностей педагогических работников является закрытым и необходим для качественного и профессионального выполнения педагогическими работниками своей трудовой функции. Анализ перечня обязанностей педагогических работников позволяет прийти к выводу, что большая часть данных прав сформулирована абстрактно, в результате чего привлечь педагогов к ответственности за их неисполнение - крайне сложно. Из предусмотренных 11 обязанностей более или менее конкретными, имеющими критерии для оценки, являются последние две обязанности, да и те содержат в тексте отсылочные нормы к абстрактному установлению законодательством Российской Федерации порядка обучения и проверке знаний, а также уставу организации, принимаемому в порядке, определенном иным нормативным правовым актом - ст. 52 ГК РФ, на который к тому же нет ссылки в самой статье.
Часть 4 ст. 48 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает, что педагогические работники несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в порядке и в случаях, которые установлены федеральными законами. Ответственность за такие нарушения предусмотрена в виде учета этих сведений при прохождении педагогическими работниками аттестации. Никакой более серьезной ответственности за это Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» не предусматривает.
Так, например, в случае не прохождения педагогическим работником медицинского осмотра или обучения в области охраны труда его просто не допускают к выполнению работы до устранения данных обстоятельств. В остальных случаях педагогические работники могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности в соответствии со ст. 192 ТК РФ. Кроме того, важной мерой ответственности является прекращение трудового договора по основаниям, предусмотренным ст. 336 ТК РФ, в частности пп. 1 - 2; или же привлечение к иным видам дисциплинарной ответственности.
Таким образом, трудности при привлечении к ответственности педагогических работников за нарушение обязанностей, предусмотренных ст. 48 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», вызывает абстрактный характер многих обязанностей, указанных в ч. 1 данной статьи и вызывает необходимость разработки реальной оценочной шкалы исполнения/неисполнения обязанностей и уточнения характера и меры такой ответственности.
В заключение, еще раз подчеркнем, что наличие особенностей правового регулирования труда педагогических работников общеобразовательных учреждений обусловлено особой ролью педагога в жизни общества. Специфика педагогической деятельности, характеризующаяся высоким уровнем ответственности и значительным эмоциональным напряжением, предполагает существование ряда особенностей регулирования труда педагогических работников общеобразовательных учреждений.
На международном уровне основной массив актов в сфере труда, в том числе и педагогических работников, принят специализированным учреждением ООН, занимающимся вопросами регулирования трудовых отношений - МОТ, членом которой является и Российская Федерация. Кроме того, значительное количество норм международного права в сфере регулирования труда педагогических работников общеобразовательных организаций содержится в документах (в том числе договорах), принятых государствами-участниками СНГ.

3. Право на занятие педагогической деятельностью

Особенности правового статуса педагогического работника общеобразовательной организации и специфика педагогической деятельности, а также особая забота государства об охране жизни и здоровья (как физического, так и нравственного) несовершеннолетних граждан опосредуют тот факт, что правом на занятие педагогической деятельности обладают не все потенциальные работники. Статьей 331 ТК РФ закреплены дополнительные условия (требования), несоответствие которым лица, осуществляющего поиск работы, является основанием для обоснованного отказа в приеме на работу в образовательное учреждение и в силу ч. 3 ст. 3 ТК РФ не может расцениваться как проявление дискриминации в сфере труда.
В соответствии с ч. 1 ст. 331 ТК РФ, ч. 1 ст. 46 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» одним из требований, предъявляемых к лицам, допускаемым к педагогической деятельности, является образовательный ценз, заключающийся в наличии среднего профессионального или высшего образования и соответствие квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках, и (или) профессиональным стандартам.
Таким образом, образовательный ценз представляет собой двухуровневую квалифицирующую систему, содержащую требования по уровню образования и соответствию квалификационным требованием.
Лица, претендующие на занятие педагогической деятельностью, должны успешно пройти ступень общего образования и получить профессиональное образование любого уровня, а именно иметь среднее профессиональное или высшее образование. При этом законодатель не устанавливает требования по уровню высшего профессионального образования, то есть лицо может закончить как бакалавриат, так и, к примеру, магистратуру. Не предъявляет законодатель к лицам, претендующим на занятие педагогической деятельностью, требования и о наличии педагогического образования. Главное требование - это наличие документа, установленного образца, подтверждающего получение образования соответствующего уровня.
Под квалификационными требованиями обычно понимаются требования к набору профессиональных знаний и конкретных навыков, которые необходимы для эффективной работы сотрудника на занимаемой им должности, или выполнения работы по определенной профессии.
В настоящий момент квалификационные требования к работникам образования содержатся в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих (далее — ЕКС) в разделе «Квалификационные характеристики должностей работников образования» (далее - КХДРО ЕКС). Так, например, на должность учителя согласно КХДРО ЕКС могут претендовать лица, имеющие высшее профессиональное образование или среднее профессиональное образование по направлению подготовки «Образование и педагогика» или в области, соответствующей преподаваемому предмету, либо высшее профессиональное образование или среднее профессиональное образование и дополнительное профессиональное образование по направлению деятельности в образовательном учреждении. При этом требования к стажу работу по специальности отсутствуют