Основания и процедуры прекращения полномочий Президента России

Введение

Актуальность темы исследования. Институт президентства в Российской Федерации имеет весьма молодую историю. Он ведет свое начало с 15 марта 1990 г. В этот день генеральный секретарь ЦК КПСС Михаил Горбачев на III внеочередном съезде народных депутатов СССР был избран президентом Советского Союза. Учреждение данного института в 1991 году явилось ответственным шагом на пути к построению новой государственности. 12 июня 1990 г. I съезд народных депутатов РСФСР принял декларацию о государственном суверенитете России. Первоначально съезд высказался против введения в республике поста президента. Однако затем по инициативе трети народных депутатов (согласно требованию Конституции) вопрос об учреждении такой должности был вынесен на всероссийский референдум.
24 апреля 1991 г. Верховный совет РСФСР утвердил итоги плебисцита: были приняты законы "О Президенте РСФСР" и "О выборах Президента РСФСР". 24 мая 1991 г. соответствующие изменения были внесены в действующую на тот момент Конституцию РСФСР 1978 г.
Самым главным является то, что по сравнению с предыдущими актами, где Президент РФ напрямую назывался главой исполнительной власти, сегодня он таковым не является. Действующая Конституция нашего государства, характеризуя положение Президента РФ в системе органов государственной власти, называя его главой государства, не относит его ни к одной ветви власти, поскольку Президент РФ является центральным звеном в системе органов государственной власти и обеспечивает согласованное функционирование всех её ветвей. Изменились в свою очередь и отдельные аспекты, связанные с условиями замещения должности Президента РФ, порядком его избрания, а также основаниями досрочного прекращения президентских полномочий.
Степень научной разработанности определяется широким кругом различных научных трудов ведущих специалистов, наиболее активно занимающихся проблемами конституционно-правового статуса Президента РФ. В частности, необходимо упомянуть таких учёных как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.А. Боброва, Б.Н. Габричидзе, Е.И. Козлова, В.А. Кочев, О.Е. Кутафин, В.В. Невинский, Л.А. Окуньков, О.Г. Румянцев, Б.А. Страшун, А.М. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, И.Д. Хутинаев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с основаниями и процедурой прекращения полномочий Президента Российской Федерации.
Предметом исследования являются основания и процедура прекращения полномочий Президента Российской Федерации.
Целью исследования является изучение особенностей оснований и процедуры прекращения полномочий Президента Российской Федерации.
Цель исследования обусловила решение следующих задач:
- рассмотреть основания и процедуру прекращения полномочий Президента Российской Федерации.
Методы исследования. Исследование основано на комплексе общенаучных и специальных методов научного познания. Во время работы над темой были применены исторический, диалектический, аналитико-синтетический, сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический, логико-юридический и другие методы.
Структура нашей работы определена в основном целью и задачами нашего исследования. Работа состоит из введения, теоретического вопроса, заключения и списка использованных источников.


Основания и процедуры прекращения полномочий Президента Российской Федерации

Согласно конституционным нормам, по общему правилу полномочия Президента РФ прекращаются с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Но в ч.2 ст.92 Конституции РФ определён перечень случаев, в которых Президент РФ прекращает свои полномочия досрочно, среди них отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности. При этом во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, временно их исполняет Председатель Правительства, но в данном случае круг полномочий сужается за счёт отсутствия у исполняющего обязанности Президента РФ таких полномочий как роспуск Государственной Думы, назначение референдума, внесение предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.
По мнению М.Н. Матюшина перечень оснований является исчерпывающим, а, следовательно, исходя из положений Конституции полномочия главы российского государства не могут быть прекращены в случае смерти или признания умершим. Нельзя не согласиться с Л.А. Голубевой, которая справедливо отмечает, что в таком случае неурегулированными остаются и ситуации, связанные с иными объективными основаниями. На наш взгляд, из анализа положений Конституции РФ можно сделать вывод о том, что перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы государства неисчерпывающий, так как полномочия Президента России могут прекратиться и в связи с его смертью или объявлением умершим, утратой гражданства, поскольку отсутствие данных оснований в Конституции РФ отнюдь не отменяет их объективного характера. Более того, как подчеркивал Конституционный Суд РФ «временное исполнение обязанностей Президента РФ возлагается на Председателя Правительства РФ во всех случаях, когда объективно исключено исполнение своих функций Президентом РФ».
Отставка Президента Российской Федерации. В ч. 2. ст. 92 Конституции РФ в качестве одного из оснований досрочного прекращения исполнений полномочий Президента РФ названа отставка. Термин «отставка» не определяется в тексте Конституции, однако в юридической литературе существует множество определений так или иначе схожих по смыслу. Так, например, А.В. Безруков пишет о том, что «отставка предполагает добровольное волеизъявление главы государства покинуть занимаемый им пост, которое, как предполагается, может быть выражено в форме заявления Президента РФ». Хотя на практике при уходе в отставку Б.Н. Ельцина был издан Указ о прекращении полномочий действующего Президента РФ и возложении их на Председателя Правительства РФ и другой Указ - о принятии полномочий Президента РФ.
Стоит заметить, что Конституция не только не определяет понятие отставки, но и не регламентирует её процедуру. Неизвестно каковы должны быть мотивы принятия решения об отставке, к какому органу должно быть обращено подобное заявление. З.Н. Цориев, говоря об отставке Президента РФ, пишет, что за более чем двадцатилетнюю историю существования этого института в Российской Федерации к подобному основанию досрочного прекращения полномочий главы государства прибегали лишь однажды. При этом стоит заметить, что заранее прописанного механизма отставки не имелось.
Данные положения позволяют говорить о том, что нормы Конституции в области отставки Президента РФ достаточно уязвимы. В связи с чем среди учёных возникает закономерный вопрос о возможности для Президента РФ объявить о своём уходе заблаговременно, то есть сделать заявление о намерении уйти в отставку, например, через определённый промежуток времени. Обращаясь к зарубежному опыту, можно сделать вывод о том, что данное действие возможно. Так, в 2000 году Президент Перу А. Фухимори в своём письменном обращении к Парламенту и народу подчеркнул, что намерен подать в отставку в ближайшие двое суток. Что касается практики российского государства, то статья 81 Конституции РФ закрепляет важнейшие аспекты правового статуса Президента РФ, подчёркивает его важность в структуре государственных органов, называя его гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Со ссылкой на данные положения Конституции РФ ряд учёных делает однозначный вывод о том, что объявление заранее об уходе Президента со своего поста является неприемлемым для российского государства и может быть опасно как для внутренней стабильности страны, так и для внешнеполитического курса. Считаем необходимым согласиться с данной точкой зрения, поскольку данное заявление о предстоящем уходе главы государства может дестабилизировать политическую и экономическую ситуацию в стране и вокруг неё.
Не представляется возможным также ответить на вопрос о возможности для Президента РФ передумать о своём уходе

. Между тем нам представляется, что уход со своей должности заявившего об отставке Президента РФ должен носить окончательный характер, прежде всего, ввиду того, что подписание главой государства соответствующего документа о своей отставке и объявление об этом связано с целым рядом юридических и фактических последствий.
Можно сделать вывод о том, что процедура отставки Президента законодательством Российской Федерации не урегулирована, в связи, с чем следует внести дополнения, конкретизирующие вышеописанные моменты, ввиду того, что при возникновении такой ситуации на практике могут возникнуть определённые сложности.
Стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту Российской Федерации полномочия. Конституция РФ устанавливает, что Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Данное основание досрочного прекращения президентских полномочий представляется наиболее сложным как в ввиду неопределённости самого основания-состояния здоровья, так и в ввиду отсутствия законодательной регламентации процедуры досрочного прекращения полномочий Президента РФ по данному основанию, кроме того подобного прецедента в России за годы существования института Президента не наблюдалось. По утверждению Э. Иваняна, «мировая практика изобилует примерами выполнения обязанностей главы государства лицами, страдающими серьезными физическими заболеваниями, без заметного ущерба для государственной деятельности: государствами управляли люди и с бездействующими в результате перенесенного полиомиелита ногами, и с повышенным артериальным давлением (Ф. Рузвельт), и с серьезными сердечнососудистыми проблемами, и после перенесения серии инфарктов (А. Линкольн, Д. Эйзенхауэр, Шарль де Голь, Г. А. Насер), тромбофлебитом (Р. Никсон) и даже онкологическими заболеваниями (Г. Кливленд, Ж. Помпиду, Р. Рейган, Ф. Миттеран)».
В российском законодательстве отсутствует чёткий перечень заболеваний, препятствующих исполнению полномочий главы государства. Е.И. Чазов подходит к решению данной проблемы следующим образом: он указывает, что такими болезнями могут выступать болезни, ограничивающие аналитическое мышление: нарушение мозгового кровообращения, атеросклероз сосудов мозга, сердечная недостаточность или, как у К. Черненко, серьезное поражение легких, что затрудняло работу всего организма.
Но стоит заметить, что данный подход отражает лишь самую общую медицинскую квалификацию, что неверно, и для Президента РФ она должна быть предельно конкретной. Процедура реализации рассматриваемого основания досрочного прекращения президентских полномочий также не получила законодательного закрепления. Как отмечается в юридической литературе конституционно-правовое регулирование данного вопроса отсутствует, что является негативным фактором, требующим немедленного обстоятельного законодательного регламентирования.
На необходимость регламентирования вопросов стойкой неспособности главы государства по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия в своё время обращал внимание Конституционный Суд РФ, который в Постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П указал, что «досрочное прекращение исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента Российской Федерации в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации».
Поскольку речь в данном случае идёт о критериях медицинского характера, то установление фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, должно устанавливаться только медицинским образом. В зарубежных странах недееспособность главы государства обычно констатирует медицинская комиссия, образуемая парламентом и имеющая статус государственной. Так в 1999 году у Президента Хорватии был диагностирован рак желудка, и для осуществления процедуры досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию создавалась специальная медицинская комиссия, однако решении вопроса также участвовал орган конституционного контроля.
Как отмечается в юридической литературе, «попытки законодательного регламентирования вопросов установления стойкой неспособности Президента РФ предпринимались неоднократно: в Государственную Думу было внесено несколько законопроектов, так и не ставших законами». Как справедливо заметила С.С. Алборова «стойкая неспособность главы государства по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия должна устанавливаться заключением специально созданной палатами Федерального Собрания Государственной медицинской комиссии». К членам данного государственного органа, по мнению автора, должны предъявляться следующие требования: высшее медицинское образование либо наличие ученой степени в области медицины, а также стаж работы по специальности не менее 5 лет. С.С. Алборова описывает и процедуру выявления у главы государства стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, в которой помимо Государственной медицинской комиссии задействован Конституционный Суд РФ, который и выносит окончательное решение по вопросу досрочного прекращения полномочий Президента РФ по данному основанию. С учётом вышесказанного справедливо будет обратить внимание на то, что схема участия Конституционного Суда в процедуре признания должностного лица недееспособным в прошлом уже имела конституционное закрепление. Так, согласно Конституции РСФСР 1978 года именно к полномочиям Конституционного Суда относилась дача заключения о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия – по представлению государственной медицинской комиссии.
Необходимо отметить, что содействие Конституционного Суда в рассматриваемой процедуре сможет гарантировать соблюдение установленного порядка признания Президента РФ недееспособным, обеспечить объективность и законность процесса. Юридическая констатация этого факта Конституционным Судом представляется необходимой и в силу возможности фальсификации медицинского заключения. Между тем, вероятность превращения данного порядка в способ безосновательного отстранения Президента РФ от занимаемой должности должна быть исключена, поскольку Конституционный Суд РФ предписал законодателю регламентировать данную процедуру, соблюдая принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. Однако соответствующий федеральный закон на сегодняшний день так и не принят.
Отрешение Президента Российской Федерации от должности. В соответствии с ч.1 ст. 93 Конституции РФ Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Рядом исследователей отмечается, что исходя из толкования данной нормы, следует сделать вывод о том, что конституция РФ диспозитивно закрепляет положения об ответственности Президента, следовательно, подобная формулировка даёт возможность Совету Федерации без мотивов отказаться отрешить Президента РФ от должности