Организация и управление природопользованием и охраной окружающей среды

Введение

В реферате исследуются теоретические вопросы определения содержания управления природопользованием и охраной окружающей среды, определены современные проблемы и предложены базовые понятия.
Многочисленные связи между человеком и окружающей природной средой требуют урегулирования с целью обеспечения рационального природопользования, сохранения природного разнообразия и экологической безопасности, прав и интересов человечества. Надлежащая реализация соответствующих связей человека и природы во многом зависит от эффективной и слаженной работы субъектов управленческой деятельности, в первую очередь, органов государственной власти, а также ее должностных лиц.
Становление России как индустриально развитого государства с рыночной экономикой совпало по времени с глобальным процессом перехода к устойчивому развитию и изменению экологической парадигмы. Выделение экологического направления государственной политики способствовало формированию противоречивого характера институциональных компетенций, что обусловливает необходимость определение четких механизмов государственного управления в сфере реализации экологической политики на современном этапе. В реализации экологической политики России приоритетные тенденции устойчивого развития еще невыразительные, что требует также изучения и зарубежного опыта.
Цель и задачи реферата заключаются в научно-теоретическом обосновании административно-правовых основ государственного управления в сфере реализации экологической политики и определении направлений их развития на современном этапе.
Для достижения указанной цели необходимо решение следующих научных задач:
- раскрыть сущность основных составляющих понятийно-категориального аппарата экологической политики и управленческого процесса;
- обосновать основные принципы административно-правового регулирования основных ресурсов окружающей среды;
- проанализировать зарубежный опыт организации и управления природопользования и охраны окружающей среды.
В ходе написания реферата использовались общенаучные и специальные методы, основными из которых являются: абстрактно-логический, дедуктивный, индуктивный, исторический, моделирования и прогнозирования, методы системно-структурного, системного и функционального анализа, экономико-статистические (группировки, сравнения и т.д.).
Исследование административно-правовых основ государственного управления в сфере реализации экологической политики проведено методом системного анализа. Для классификации методов государственного управления использовано абстрактно-логический метод. Дедуктивный метод применен для определения цели государственного управления в сфере реализации экологической политики, определение целей и подцелей. Определение средств и инструментов государственного управления в исследуемой отрасли, объединения целей проводились с применением индуктивного метода. Зарождение и особенности правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в мире и в России, генезис определенных механизмов государственного управления в экологической сфере рассмотрены в историческом аспекте. Исследование организации и технологии управления в области экологии и природных ресурсов проведено методом системно-структурного анализа.

1. Теоретико-методологические аспекты государственной экологической политики

Общество является неотъемлемой частью природы. Поэтому важно определить место человека в природной среде. Самое неоднозначное понимание связей в системе "человек - общество - природа ", которая сегодня функционирует с чрезмерными перегрузками, привело к дисгармонии и обусловило глобальные экологические проблемы.
Понятие "среда" охватывает совокупность всех факторов, действующих на организм, популяцию, биоценоз. В научной литературе различают "окружающую среду", "внешнюю среду". Среда окружения человека - это естественная среда, которая преобразована в процессе хозяйственной деятельности и сочетает в себе природные объекты и продукты, созданные человеком. Природная среда окружения - это естественная среда обитания, то есть, не измененная человеком или малоизмененная, превращенная природа. Внешняя среда - это все, что находится вне объекта. Синонимом к нему является "окружающая среда ", составляющими которой являются взаимосвязанные природное, социальное и антропогенное среды, то есть "окружающая среда" является главным элементом этого понятия. В современной научной литературе и в нормативно-правовых документах все чаще используется термин "окружающая среда", содержащий абиотические и биотические составляющие окружения человека [2].
Важное значение для нашего исследования имеют такие понятия, как "охрана природы", "охрана окружающей среды", "охрана окружающей среды (окружающая среда)". Охрана природы - это определенная форма отношений общества и природы. Охрана окружающей среды на сегодня - новая форма охраны природы – комплекс мероприятий, направленных на ее сохранение.
Содержание понятия "рациональное использование природных ресурсов" заключается в следующем их использовании, при котором поддерживается оптимальный уровень процесса обмена веществ между обществом и природой. Однако этот термин требует дальнейшего совершенствования и более четкой конкретизации.
Большой спектр значений имеет понятия "экология" от биологической науки - к взаимодействию человека с средой. На сегодня более 60 таких определений. Наиболее приемлемым, по нашему мнению, является определение современной экологии, как:
- науки о обобщены закономерности взаимодействия природы и общества;
- сферы деятельности человека, направленной на формирование такой среды, которая бы обеспечила прогрессивное функционирования общества.
Современная экология - это междисциплинарный комплекс знаний. Известны и предлагаются различные понятия, которые являются соответствиями названия современной экологии: большая экология, натурсоциология, ноология, социоэкология, созология тому подобное. Окончательного понятия еще нет, а потому предлагаем дефиницию "системная экология", которая объединяет все экологические дисциплины и направления их развития.
Опыт экономически развитых стран подтверждает, что осуществлять экологическую политику государству достаточно трудно даже в условиях эффективной экономики, поэтому сложнее решения этой проблемы в РФ – государству, которое находится в трансформационном периоде и вынуждено решать одновременно множество задач, а экологический кризис как потенциально возможная экологическая опасность стал действительностью. Существуют определенные соотношения между комфортностью жизни людей и потреблением природных ресурсов. В экономически развитых странах сегодня сочетаются высокая комфортность жизни и рациональное потребление ресурсов. В странах третьего мира эти показатели очень низкие. В России сочетается невысокая комфортность жизни и значительное потребление природных ресурсов.
Экологическая политика как комплекс средств и мероприятий, направленных обществом и государством на охрану и оздоровление окружающей среды, эффективное сочетание природопользования и охраны окружающей среды и обеспечения нормальной жизнедеятельности граждан, имеет два измерения - нормативное и регуляционное. Первый - это система правил и норм, второй - это конкретные действия для охраны окружающей среды. Содержание и структура мероприятий охраны окружающей среды требуют уточнения сути, цели, целей, принципов, задач, способов и основных направлений экологической политики. Методологической основой государственной экологической политики властных структур всех уровней является соответствующие нормы Конституции РФ. Целью экологической политики в России на современном этапе должно стать сбалансирование запросов человека, возможностей природы и технологий производства путем планомерного формирования окружающей среды, качество которого обеспечила бы возможность устойчивого развития общества. Основной целью экологической политики является улучшение качества жизни при оптимальном использовании и воспроизведении природных ресурсов. Экологическая политика призвана согласовать социальные и экологические задачи общества как основу решения проблемы глобального экологического кризиса. Основные принципы экологической политики России изложены в Федеральном Законе "Об охране окружающей среды". На основе обобщения отечественного и зарубежного опыта формирования механизмов решения социальных и экологических проблем выделены основополагающие принципы экологической политики России:
- приоритет экологии над экономикой, постепенный и поэтапный переход к новым механизмам государственного управления в сфере реализации экологической политики;
- соответствие механизма государственного управления в сфере реализации экологической политики фактическому состоянию развития общества;
- обобщение положительного отечественного и зарубежного опыта с целью решения экологических проблем;
- участие государства в финансировании экологических программ;
- обеспечения устойчивого природопользования;
- непрерывное экологическое воспитание, экологическое образование и получение экологической информации.
С целью обеспечения реализации эффективной экологической политики в России необходимо в основу профессиональной подготовки специалистов во всех сферах деятельности (хозяйственной, правовой и экологической) заложить основные системные принципы устойчивого развития. основным субъектом экологической политики должно быть государство, поскольку реализация экологической, как и любой другой политики, невозможна без подчинения воли отдельных лиц общим интересам. Основная роль в принятии решений на национальном уровне принадлежит отраслевым министерствам, государственным комитетам и другим центральным органам исполнительной власти. Они регулируют использование, восстановление и размещения природных ресурсов, обеспечивают экологическое обоснование целесообразности хозяйственных проектов, организацию постоянного мониторинга окружающей среды, экологической экспертизы, экологического контроля, экологического воспитание, экологического образования и тому подобное. Основные методы реализации экологической политики: экономические (налоги, санкции, льготы), административно-правовые (законы, указы Президента, постановления правительства, приказы министерств и т.д.), образовательно-информационные (пресса, радио, телевидение)

. Формируя экологическую политику важно знать и придерживаться главных экологических законов. Средства, используемые для реализации экологической политики: меры природоохранного направления, экономическое регулирование и стимулирования природоохранной деятельности, принудительные и побудительные меры.
В реализации экологической политики современные ученые выделяют три основных уровня: глобальный, национальный и локальный. Считаем необходимым выделить следующие уровни осуществления экологической политики:
- локальный - уровень предприятия, организации;
- местный - уровень административного района, города;
- региональный - уровень области;
- субнациональный - уровень нескольких областей;
- национальный - уровень государства;
- межгосударственный - уровень нескольких государств;
- планетарный (глобальный) - уровень планеты.
Государственное управление - деятельность, направленная на выполнение законов и других нормативно-правовых актов путем использование различных форм организующего влияния на общественные явления и процессы. Объектами управленческих отношений являются почти все сферы жизни человека, а определяющим принципом этого вида деятельности является подчиненность. Поэтому методом административно-правового регулирования являются властные предписания. Если рассматривать государственное управление в сфере экологической политики с позиций системного анализа, то субъекты управления (государственные органы и органы местного самоуправления) и объекты управления (подведомственные сферы управления) должны эффективно взаимодействовать через управленческую деятельность (общественные отношения, которые складываются между элементами системы). Поэтому методом административно-правового регулирования являются властные предписания. Если рассматривать государственное управление в сфере экологической политики с позиций системного анализа, то субъекты управления (государственные органы и органы местного самоуправления) и объекты управления (подведомственные сферы управления) должны эффективно взаимодействовать через управленческую деятельность (общественные отношения, которые складываются между элементами системы). По своей сути государственное регулирование шире, чем понятие "государственное управление", поскольку последнее для достижения своей цели использует административные воздействия, то есть методы прямой связи. Государственное регулирование предполагает осуществление комплексных мероприятий в сфере экологической политики с целью их упорядочения, установления общих норм и правил общественного поведения для охраны живой и неживой природы окружающей среды, защиты здоровья и жизни населения, организации и поддержания рационального использования природных ресурсов. При эффективном функционировании государственного регулирования исключается необходимость прямого вмешательства государства и его институтов в деятельность экологических структур. Развитая сеть прямых и обратных информационно-управленческих связей в системе государственного регулирования, а также наличие главного - обратной связи, что дает возможность постоянно сравнивать достигнутые показатели эффективности с параметрами стратегической задачи и цели, определяет основную суть и отличие понятия регулирования от управления. Государственное управление и государственное регулирование отличаются способом организации достижения цели в той или иной системе управления.
В результате углубления противоречий между обществом и природой экологические проблемы становятся все более опасными. Кроме того, «экологические проблемы, возникшие сегодня, - следствие не только длительного пренебрежения природоохранными факторами в развитии хозяйственной и иной деятельности, большую роль сыграло «устойчивое представление о неисчерпаемости природы»[1].

2. Административно-правовой механизм разработки и реализации государственной экологической политики

Прежде чем, говорить о административно-правовом механизме реализации государственной экологической политики, стоит обратить внимание на административно-территориальное деление. Федеральные округа Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом президента России В.В. Путина № 849 от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». В момент их учреждения в 2000 году было создано 7 федеральных округов. Указом президента Д. А. Медведева от 19 января 2010 года из состава Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ и увеличено количество федеральных округов до восьми. Указом Президента Российской Федерации В. В. Путина от 21 марта 2014 года создан Крымский федеральный округ и включен в состав Российской Федерации. Он стал девятым федеральным округом России. Федеральный округ России не является субъектом федерации или какой-либо конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе не обладает никакими конституционными полномочиями — он является представителем Президента и сотрудником администрации Президента ( см. Приложение ).
Экологическая политика в нашей стране берет свое начало в 11 веке и была направлена в основном на ограничение природопользования. Важные природоохранные документы, носившие общегосударственный характер, приняты в первой половине 18 века при Петре I. Особое внимание уделялось охране лесов: Указ «О нечистке под пашню лесов по рекам, по коим леса гонят в Москву, а чистить их в 30 верстах выше» (1701), Указ о сохранении почвенного покрова при рубке лесов (1712), Указы о чистоте водоемов (1718). Кроме мер по ограничению прямого изъятия природных ресурсов принимались меры по ограничению хозяйственной деятельности: Указ «О ликвидации всех хрустальных, стеклянных и железных заводов на расстоянии 200 верст от Москвы» (1754) и др. [1]. Во второй половине 18 века в политике природопользования произошли существенные изменения: помещикам было разрешено использовать леса по их усмотрению, что привело к неограниченной рубке лесов (1772), была разрешена охота на хищников круглый год, что быстро привело к сокращению численности медведей, волков, песцов, лис и др. (1773).
Распад СССР обострил трансграничные и межрегиональные экологические проблемы. В целях обеспечения единой экологической политики и координации природоохранных усилий в 1992 году Российская Федерация подписывает со странами СНГ Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды [8]. Этот период также характеризуется новыми вызовами для экологической политики - новые экономические и политические отношения требуют совершенствования и пересмотра взаимоотношений «природа-общество» [2]. В начале периода (1991 - 1995) наблюдается спад промышленного производства.
В начале 90-х годов принимается ряд федеральных законов, которые до настоящего времени служат основой экологического законодательства: «Об экологической экспертизе» (1995), «Об отходах производства и потребления» (1998), «Об охране атмосферного воздуха» (1999) и др. Основные принципы, цели и задачи природоохранной политики Российской Федерации были сформулированы в Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (1994). На реализацию первоочередных целей и задач нацелен Национальный План действий по охране окружающей среды (НПДООС), первый из которых разработан в 1998 году и охватывает период с 1999 по 2001 гг.
В 2012-2016 гг. было проведено 8 заседаний Правительства России, посвященных реализации «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», Стратегий сохранения редких видов, Государственным программам «Охрана окружающей среды» и «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 гг., в том числе 4 в 2012 г., 2 в 2013 г. и 2 в 2014 г. В 2015-2016 гг. ни одного заседания не проводилось. В 2012-2016 гг. внесено 25 изменений в полномочия Минприроды России, подведомственных ФОИВов и Ростехнадзора, в том числе 9 в 2012 г., 6 в 2013 г., 3 в 2014 г., 6 в 2015 г., 1 в 2016 г.
Россия сформировала, в общем, главные принципы государственной экологической политики и определила долгосрочную стратегию решения экологических проблем. Принят комплекс основных нормативно-правовых актов, который регулирует отношения в сфере реализации экологической политики. Экологическое законодательство России содержит следующие основные блоки нормативно правового регулирования: конституционное, эколого-правовое и международное.
В России система правового регулирования аналогична большинству стран с федеральным устройством. Конституция страны содержит общие положения об охране окружающей среды, федеральные законы и кодексы определяют требования в области природопользования и обеспечения экологической безопасности. Субъекты РФ в рамках установленных для них полномочий, вправе устанавливать дополнительные правовые нормы, не противоречащие федеральным законам. Отдельные вопросы в области охраны окружающей среды отнесены к вопросам местного значения и исполняются органами местного самоуправления. Кроме этого, имеет место практика передачи федеральных полномочий на региональный уровень, например, в части лесных отношений, с сохранением контроля за их исполнением федеральных органов власти.
В России применяется смешанная форма управления природопользованием и охраной окружающей средой. Экологическая политика определяется Министерством природных ресурсов России и экологии (Минприроды России), которое является федеральным органом исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере управления охраной окружающей среды. Контрольно-надзорные полномочия закреплены за подведомственными ему службами и агентствами (Росгидромет, Росприроднадзор, Роснедра, Рослелхоз, Росводресурсы). Кроме этого, отдельные полномочия в сфере управления природными ресурсами имеются в других министерствах и ведомствах (Минсельхоз России, Минстрой России, Минпромторг России, Росрыболовство и др.).
Конституция России относит вопросы охраны окружающей среды к предметам совместного ведения, поэтому органы экологического управления имеются и в субъектах Российской Федерации