Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран)

Введение

Местное самоуправление в зарубежных странах Европы имеет обширный исторический опыт. Серьезной базой для развития местного самоуправления в странах Европейского континента стали автономно управляемые города. Эти городские поселения полностью обеспечивали свое существование и обладали собственным административным аппаратом, что в некоторых чертах несло в себе понятие города-государства и характеристики современного понимания власти на местах1.
На данный момент, в зарубежных странах старого мира идут процессы децентрализации. Такие страны как Испания, Бельгия, Дания давно наметили курс на ослабление “центра” и передаче полномочий региональным и муниципальным властям, что несомненно свидетельствует о развитии института местного самоуправления2. К слову, существуют разного рода причины побуждающие к децентрализации, например: сглаживание межэтнических конфликтов, повышение эффективности деятельности государственных служащих3. Все это говорит о принятии во внимание интересов людей на местах. В связи с чем, возможно утверждать о местном самоуправлении – как о реализации базисов демократии.
Актуальностью темы исследования являются рост полномочий органов местного самоуправления Европы и других государств, а также децентрализация стран старого света. Поднятая тема является актуальной и в силу того факта, что исследуемому вопросу уделяют немалое внимание многие конституционалисты, правоведы, ученые. Большое количество написанных статей, научных работ, в которых рассматривается проблема местного самоуправления подтверждают насущность поднятого вопроса.
Целями реферата являются изучение организации и функционирования местного самоуправления зарубежных стран.
Для раскрытия цели реферата, выделим задачи:
- Рассмотреть основные системы местного самоуправления;
- Определить организацию и функционирование местного самоуправления в США;
- Определить организацию и функционирование местного самоуправления в Великобритании;
Объектом исследования выступают правоотношения регулирующие деятельность органов местного самоуправления зарубежных стран, их организацию и функционирование.
Предметом исследования выступают теоретические, правовые, исторические процессы организации и функционировании органов местного самоуправления в зарубежных странах.
Для написания реферата были использованы такие методы, как: анализ нормативно-правовой базы, аналитический, сравнительный. Анализ нормативно-правовой базы представляет из себя анализ научных статей, выдержки из печатных изданий, то есть информация с ее непосредственным анализом. Сравнительный метод выражен в выборе подходящей литературы для написания научной работы, в сравнении одного источника с другим, в выборе наиболее достоверной и полезной информации, позволяющей ответить на поставленные задачи в реферате.


1.1. Основные системы местного самоуправления

В современном понимании, рассматривают множество систем местного самоуправления, однако наиболее устоявшимися являются: англосаксонская, континентальная или Французская и германская.
Англосаксонская система местного самоуправления представлена в таких странах, как: Великобритания, США, Канада и другие. Характеризуя данную систему, стоит отметить, что главными признаки этой муниципальной системы являются:
- Органы местного самоуправления являясь, обладая широкой автономией, прямо не подчинены государственной власти (хотя это не означает их полную независимость);
- основной муниципальной единицей является приход;
- муниципии имеют право действовать только в тех рамках, которые прямо обозначены законом. В случаи, если было обнаружено нарушение, подзаконные акты местного самоуправления признаются противоречащими основным законам и утрачивают свою силу по решению суда.
Полномочиями органов местного управления являются: контроль общественного порядка, пожарная охрана, дороги, налоги и другое.
Для англосаксонской системы местного самоуправления характерной чертой является децентрализация местного самоуправления. Особенности которой выражены в том, что население муниципий избирают представительные органы, отсутствует прямое подчинение федеральному центру, а главную роль в управлении муниципалитетам отдана ее комитетам.
Другой, наиболее признанной системой является Французская или континентальная. Представленная система нашла свое отражение в таких странах, как: Франция, Бельгия, Испания и другие.
Отличительной чертой Французской модели местного управления является рациональное управление муниципалитетами с прямым государственным вмешательством в местные дела. Если бы мы отражали континентальную модель управления в схеме, то она выглядела бы следуюшим образом: от центра к самому низу, федеральная власть имеет своих агентов на каждом уровни местного самоуправления, контролируя процесс исполнения государственной политики, то есть мы говорим о наличии подчиненности нижестоящих вышестоящим.
Еще одной особенностью является тот факт, что в континентальной системы местного самоуправления, чаще всего создание представительных органов осуществляется только в муниципиях, где законом признано наличие территориальных коллективов. На основании чего, некоторые из муниципалитетов не имеют представительных органов в принципе.
Также, особенностями данной системы является: прямой контроль центра за делами муниципий и отсутствие ограничений на деятельность в отношении которой законодательством не предусмотрен запрет. Основы французской модели местного самоуправления были сформированы в 1982 году и были представлены следующим образом:
- Основная муниципальная единица – коммуна;
- избирательное право принадлежит всем гражданам Французской республики, достигших 18 лет;
- муниципальный совет управляет муниципии в тем рамках, которые не задевают компетенцию мэра этого муниципального образования;
- решение муниципального образования имеет обязательную силу в той компетенции, которая не задевает полномочий мэра этого муниципального образования.
Говоря об органах управления местного самоуправления, то они представлены муниципальным советом – представительным органом и мэром - главой муниципального образования. В ходе первой сессии, муниципальный совет выбирает мэра. К полномочиям мэра относится подготовка сессии муниципального совета и исполнение его решений, управление имуществом муниципального образования, назначение муниципальных служащих, а также их снятие с должности, поощрения и вызскания, представления интересов коммуны в суде, заключения от ее лица сделок. Мэр организует обеспечение общественного порядка и безопасности.
Третьей теорией местного самоуправления является Германская (смешанная). Германская или смешанная модель местного самоуправления нашла отражение в таких странах, как: Япония, Австрия, ФРГ.
В Конституции ФРГ4, прописаны гарантии прав и свобод человека и гражданина и в том числе, местное самоуправление. В основном законе сказано: общинам должно быть предоставлено право решать вопросы местного значения в тех рамках, которые определены законом. Объединения общин, в соответствии с законом, также имеют право самоуправления.
В праве субъектов ФРГ - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.
К компетенции муниципалитетов относятся: контроль и поддержание функционирования местных дорог, трудоустройство молодежи, финансирование и контроль школ, обеспечение общественного порядка и безопасности, социальная поддержка и другое.
1.2

. Организация и функционирование местного самоуправления на примере США

Большинство историков, а так же правоведов сходятся на том, что организация местного самоуправления, как и борьба за независимость США, являются основными элементами американской демократии и всего политического курса Соединенных Штатов Америки. Для американцев свойственно представление о реализации демократии в местном самоуправлении в виде небольших поселений, решающих вопросы местного значения самостоятельно5, обладающих институтами прямой демократии, с учетом выборности должностных лиц в муниципалитетах. Некоторые из авторов высказывались о местном самоуправлении в Америке следующим образом6: "Муниципальные учреждения соста­вляют силу свободных наций. Нация может создать систему свободного управления, но без муниципальных институтов она не может сохранить дух свободы.”
В Америке, графства выступают административно-территори­альными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Ро-Айленда, и главной задачей которых является управление вне­городской территорией. Большинство муниципий находятся на территории графств. Графства – это муниципальные образования, которые создавались для реализации таких функций, как отправление правосудия и организация и проведение выборов, а также предоставление жителям муниципий услуг по строительству дорог, поддержания общественного порядка и многого другого. В состав графств входят муниципальные корпорации (си­ти, бороу, вилиджи и тауны).
Особую категорию единиц местного управления составляют школьные и специальные округа. В 90-ых годах в Америке было порядка 15 000 школьных округов и 30 400 специальных округов. В этих особых единицах местного самоуправления создавались специальные органы, выполняющие определенные функции.
Другим крупном звеном местного самоуправления являются тауншипы и тауны. Существуют и другие муниципальные единицы, которые идентичны тауншипам и таунам, но имеют разные названия. Например, В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в Нью-Гемпшире — местечками (location). В этих муниципальных образованиях создаются органы общей компетенции, то есть те, кто обладают полномочиями по осуществлению множества функций7.
В США функционирование местного управления регули­руется исключительно штатами. В связи с чем, правовое регулирование местного самоуправления определяются только штатами. Автономией в регулировании местного самоуправления субъектами (штатами) США была сформулирована в 1868 году, верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном, которое впоследствии было определено как “правило Диллона”. Дж. Диллоном сказал8: “«Муниципаль­ные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов»”
Правительства штатов без согласова­ния с федеральным центром регулируют деятельность органов местного самоуправления, то есть определяют юридический статус, границы муниципии, а также полномочия и компетенцию местного самоуправления9. Таким образом, в Америке нет целостного для всей страны принципа административно-территориального деления, функционирования и организации местного самоуправления.
Говоря о функциях органов местного самоуправления, то стоит разделить их на две группы:
К первой группе относится социальные и коммунальные услуги, то финансировании и управлении школьным образованием, библиотеками, общественными местами, поликлиниками и больницами и многое другое.
К второй группе относятся функции по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, контроль за выплатой налогов, регистрация актов гражданского состояния и многое другое.
Как говорилось ранее, в Америке характерно отсутствие целостного для всего государства единогопринципа административно-территори­ального деления, функционирования и организация муниципий. В связи с чем, отмечается огромное разнообразие организационно-правовых форм.
Для более детального рассмотрения основных видов управления остановимся на графствах. В большинстве такого рода организационно-правовых форм создается выборных представительный орган, а так же совет графства. Совет графства может быть двух типов10:
1) Комиссионный совет. Этот тип характеризуется тем, что в его составе находится не более 5 человек. Участники данного органа избираются. При избрании на должность, они не имеют права работать кем либо еще.
2) Советы контролеров. Этот тип характеризуется тем, что он формируется из состава должностных лиц тауншипов и муниципалитетов, входящих в графство. Члены данного органа выполняют свою работу по совместительству. Количественный состав совета находится в пределах от 10 до 100 человек.
В зависимости от того, как взаимодействуют совет графств с муниципальными служащими существуют три ос­новные формы управления графствами: комиссионная форма, форма «совет—менеджер», форма «мэр—совет» («выборный руководитель—совет»).
1. Комиссионная форма. Данная форма взаимодействия в прошлом была наиболее традиционной, но на данный момент является одной из самых не популярных. Отличи­тельной чертой является то, что совет графства обладает широкими полномочиями. Так, он выступает в роли законодателя, имеет исполнительные функции, а например, в отдель­ных штатах, даже и судебные. Здесь не предполагается наличие вы­сшего должностного лица. При этой форме отсутствует разделение властей11. Комиссия образуется из выборных лиц — уполномоченных (commissioners), каждому из них под управление отдается определенный отдел правительства. В качестве не­достатков этой формы называются бесконтрольность и круго­вая порука, отсутствие необходимого опыта, отстаивание ко­миссионерами интересов только своих отделов, дестабилиза­ция и отсутствие сотрудничества12.
2. Форма «совет—менеджер» преобладает на Западе и в не­
которых южных штатах. В этой советом графства назначается профессиональный чиновник – менеджер, на определенный срок. Менеджер назначает чиновников в муниципальном аппарате, а также, как и президент при избирательной компании, разрабатывает свою программу действий и контролирует ее реализацию. В свою очередь, совет графства полномочен издавать постановления по наиболее важным вопросам развития муниципии, а также установлении налогов и формирования бюджета.
3. Форма «мэр—совет» впервые появилась в 1835 г. В целом функции выборного руководителя аналогичны функциям менеджера из предыдущей формы, но мэр имеет еще и формальный статус главы территории. Его политическая роль и влияние значительно выше. Он наделяется правом вето на ре­шения совета графства, имеет полномочия предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями.
Форма «мэр—совет» воспроизводит построение органов феде­рации и поэтому носит условное название федеральной. Известны две разновидности этой модели (по аналогии с прези­дентской республикой и парламентской): «сильный мэр—слабый совет», «слабый мэр—сильный совет».
Форма «сильный мэр—слабый совет» функционирует в большинстве крупных городов США. Для этой формы характер­но избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отно­шению к представительному органу