Организационная структура и особенности финансирования науки в России

Введение

Бюджетное финансирование науки является одним из ключевых государственных инструментов, который широко используется во всех странах мира. Прямое финансирование выделяется для поддержки отдельных организаций государственного сектора, университетов или их сети, создания или поддержания инновационной инфраструктуры (в том числе на паритетной основе с частным сектором), а также селективной поддержки определенных направлений исследований, реализуемых в рамках программ различного уровня. В развитых странах мира финансирование науки из государственного бюджета покрывает от 1/5 до 1/2 суммарных расходов на эти цели. При этом финансируются организации не только государственного сектора науки, но и других секторов, причем, используя определенные формы и механизмы финансирования, государство может влиять на параметры этих секторов.
В России значение бюджетного финансирования для поддержки науки остается чрезвычайно высоким. В последнее десятилетие доля средств федерального бюджета в суммарных расходах на исследования и разработки составляла около 60%, незначительно колеблясь вокруг этого "усредненного" показателя. Отчасти такой высокий уровень участия государства обусловлен значительными масштабами государственного сектора науки.
Характерно, что начиная с 2000 г. бюджетное финансирование науки постоянно растет, и в последние три года ежегодный прирост бюджетных ассигнований на науку составляет около 25%. Тем не менее кардинального улучшения ситуации в науке не произошло. По-прежнему продолжается сокращение общей численности исследователей, уровень финансирования науки со стороны предпринимательского сектора остается недостаточным, научная продуктивность, измеряемая показателями индекса научного цитирования и патентования, падает. Динамика названных показателей за последние несколько лет наглядно показывает, что простой рост бюджетных ассигнований не решает глубинных проблем в сфере науки. Ключевое значение начинают приобретать механизмы расходования бюджетных средств и направления (объекты, приоритеты) финансирования. Безусловно, только изменение механизмов бюджетного финансирования, в отрыве от других инициатив по реформированию науки (в первую очередь по проведению институциональной и организационной реформы), не решит всех проблем. Вместе с тем нахождение эффективных форм базового финансирования организаций, проектного и конкурсного грантового финансирования проектов является актуальной задачей. Рассмотрению этой проблемы и посвящена данная работа.
Целями исследования были анализ и систематизация основных инструментов и направлений (приоритетов) бюджетного финансирования науки в России в сопоставлении их с международной практикой, а также разработка рекомендаций по оптимизации государственного финансирования науки. В работе исследуются такие инструменты, как базовое бюджетное финансирование, финансирование в рамках федеральных целевых научно-технических программ (ФЦНТП), бюджетное финансирование через государственные научные фонды. Данные механизмы рассматриваются с точки зрения эффективности их использования в настоящее время, направлений возможной оптимизации и потенциальных сфер применения для решения конкретных задач.
В научной литературе данные вопросы применительно к России еще недостаточно освящены. Как правило, исследования касаются отдельных инструментов финансирования (программ, грантов и др.) и оценки их эффективности, но не затрагивают анализа всего бюджетного процесса в науке, в том числе практически не изучен "отклик" научных организаций на различные инструменты бюджетного финансирования. В работе предпринимается попытка оценить эффективность бюджетного финансирования науки в зависимости от его назначения и механизмов расходования средств. Эмпирическая часть исследования базируется на выборочных интервью с руководителями научных организаций, двух государственных научных фондов - РФФИ и РГНФ, представителями научных советов федеральной целевой научно-технической программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники", а также на результатах опроса грантополучателей государственных научных фондов, проводившихся автором в 2002-2005 гг. На основе этих и других материалов, данных государственной статистики, документов министерств и ведомств проводится анализ особенностей бюджетного финансирования науки в России.
Работа состоит из пяти разделов. В первом разделе изучаются основные формы, инструменты и направления бюджетного финансирования. Во втором разделе рассматриваются проблемы базового бюджетного финансирования науки. В третьем разделе обобщается имеющийся зарубежный опыт в области бюджетного финансирования науки. Разделы четвертый и пятый посвящены подробному исследованию двух форм бюджетной поддержки: программно-целевому финансированию, реализуемому через инструмент федеральных целевых программ, и грантовому конкурсному финансированию научных проектов, осуществляемому через систему государственных научных фондов. В заключении приводятся основные выводы, а также формулируется перечень предложений по оптимизации форм и инструментов бюджетного финансирования науки в России.


1.Организационная структура и особенности финансирования науки в России
Организационная структура Федерального центра науки и высоких технологий состоит из следующих уровней:В настоящее время ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) возглавляетКУДРИН АЛЕКСАНДР ЮРЬЕВИЧ -Кандидат технических наук, генерал-майор.В целях координации деятельности организаций, привлекаемых федеральным центром для создания научно-технической продукции, оценки научно-технического уровня и выбора стратегии развития научно-исследовательских, опытно-конструкторских, опытно-технологических разработок, освоения и передачи технологий заказчику при федеральном центре был создан научно-координационный совет.В состав научно-координационного совета входят руководители заинтересованных организаций и представители федеральных органов исполнительной власти, ученые и специалисты.Положение о научно-координационном совете и состав научно-координационного совета утверждаются Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по согласованию с Министерством промышленности, науки и технологий Российской ФедерацииПредседателем научно-координационного совета федерального центра является начальник Всероссийского научно-исследовательского института по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций.К настоящему времени проведено пять заседаний Совета, на которых рассмотрены планы работ ФЦ ВНИИ ГОЧС на 2003 - 2006 г. г. , подведены итоги работы кооперации ФЦ ВНИИ ГОЧС за 2003-2005 г. г. , а так же обсуждены основные результаты научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, рассмотрены предложения по их внедрению в реальный сектор экономики.
В условиях ограниченности ресурсов бюджетные ассигнования должны в основном направляться на развитие приоритетных направлений науки и техники, связанных с экологией, разработкой новых материалов и химических продуктов, технологий живых систем. Доля «производственных» технологий в бюджетном финансировании должна снижаться за счет роста участия предприятий в их разработке и внедрении. Приоритетное бюджетное финансирование должны получать фундаментальные исследования, значительно должна увеличится доля бюджетного финансирования научного сопровождения федеральных целевых программ. Среди них: «Федеральная космическая программа России», «Индустрия детского питания», «Развитие гражданской авиации» и ряд других. Кроме того, в целях расширения и углубления взаимодействия академической и вузовский науки, повышения качества образования необходимо продолжать финансирование федеральной целевой программы «Государственная поддержка интеграции высшего образования и фундаментальной науки». Поддержка творчески активной части научных коллективов ученых будет осуществляться через Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научны фонд, Фонд содействия развитию малых предприятий научно-технической сферы, Российский фонд технологического развития и систему отраслевых внебюджетных фондов поддержки НИОКР.
Существуют два основных бюджетных способа финансирования научных исследований: институциональный, когда средства для финансирования выделяются на содержание всей научной организации в соответствии с разработанной последней и принятой к финансированию сметой, и программно-целевой (селективный) когда финансирование выделяется на выполнение отдельной темы. Последний метод более прогрессивен, особенно при ограниченных финансовых возможностях, так как позволяет создать работоспособный коллектив для достижения конкретного научного результата и полностью обеспечить его финансированием. Порядок составления смет расходов и затрат научно-исследовательских организаций за последнее время существенно не изменился, за исключением кодификации статей расходов. На основе государственных заказов, прямых договоров с заказчиками определяется объем работ научно-исследовательских организаций. Смета бюджетного научно-исследовательского учреждения составляется по статьям затрат и содержит разделы: свод расходов; расчет расходов на содержание аппарата управления; общие сведения, включая перечень организаций, подчиненных научно-исследовательскому учреждению; расчет производственных показателей (численность работников по категориям, отдельно - численность аспирантов); расчет расходов по статьям затрат; распределение объема затрат по видам работ, структурным подразделениям и темам.
Фонд заработной платы штатного состава планируется, как правило, на основе среднегодовой численности и средней ставки заработной платы. Предусматриваются, кроме того, заработная плата преподавателей и научных руководителей по подготовке аспирантов, а также премиальный фонд в части, оставляемой в распоряжении руководителя организации (за успешное выполнение тематических планов научно-исследовательских работ и за оказание предприятиями помощи по внедрению результатов этих работ в производство)

. Начисления на заработную, плату производятся по установленным нормативам социальных платежей.
Канцелярские и хозяйственные расходы рассчитываются по элементам затрат, предусмотренных классификацией, по общей для всех бюджетных учреждений методике. Расходы на служебные командировки планируются в пределах установленных норм. Расходы, непосредственно связанные с выполнением научно-исследовательских работ, планируются по элементам затрат на основе: среднего расхода на одного работника (материалы для научных целей, научные командировки): средней денежной нормы расходы на защиту диссертаций); специально составляемой сметы (научные экспедиции); фактических расходов за прошлые периоды с учетом изменения экспериментальной базы (электроэнергия, газ, топливо для технических и научных целей) с учетом соответствующих дефляторов. Расходы на инвентарь и оборудование включают, затраты на приобретение защитной одежды и спецобуви в предусмотренных законодательством случаях, а также мягкого инвентаря для общежитий по установленным нормативам.
Ассигнования на капитальный ремонт зданий и сооружений планируются на основе перечня работ, подлежащих выполнению в соответствии с актами дефектов и технической документацией по договорным ценам на проведение этих работ. При выполнении договорных работ по согласованию с заказчиком научно-технической продукции определяется договорная цена научно-исследовательских работ, в основе которой лежит расчет калькуляции плановой (фактической) себестоимости, что с необходимо учитывать при налогообложении прибыли от этих работ, так как реализация работ по ценам ниже себестоимости влечет сегодня нежелательные налоговые последствия. Калькуляция содержит следующие статьи затрат: материалы, спецоборудование для научных работ, затраты на оплату труда работников, непосредственно занятых созданием научно технической продукции, отчисления на социальные нужды, прочие прямые расходы, накладные расходы, отдельно выделяются затраты по работам, выполняемым сторонними организациями и предприятиями. При выполнении нескольких работ кроме калькуляции составляется и свод затрат на производство по статьям и элементам затрат.
Научные организации, являющиеся юридическими лицами и осуществляющие свою деятельность по отрасли «наука и научное обслуживание», независимо от организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности планируют, учитывают и калькулируют себестоимость научно-технической продукции в соответствии с Типовыми рекомендациями Министерства науки и технической политики РФ от 15.06.94 г. № ОР 22-2-46.
Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» упорядочивает финансирование всех сфер деятельности, включая и научную. В законе, вступившем в действие с 1 января 1997 г., нашли отражение функциональная классификация - направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, а также ведомственная классификация расходов федерального бюджета, отражающая распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов - по целевым статьям и видам расходов. Функциональная классификация расходов бюджетов РФ предусматривает раздел «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» с подразделами «Фундаментальные исследования в области естественных, технических и общественных наук», «Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений НТП» и «Исследование и использование космического пространства». Ведомственная классификация расходов бюджетов РФ включает и оплату услуг научно-исследовательских организаций.
Закон приводит перечень прямых получателей средств из федерального бюджета на научные цели, в число которых помимо органов государственной власти (Министерство науки и технологий РФ) входят Российская Академия наук с региональными отделениями, отраслевые академии наук, государственные научные фонды, а также такие крупные научные объекты, как «Курчатовский институт» и «Объединенный институт ядерных исследований». Большое внимание научной сфере уделено и в приведенной в этом законе классификации целевых статей расходов федерального бюджета. Это следующие позиции: участие в межгосударственных научных исследованиях; расходы на международные культурные, научные и информационные связи; расходы на НИОКР (отдельно выделены НИОКР в области медицинской промышленности и области здравоохранения); расходы на проведение фундаментальных исследований (в том числе проведение фундаментальных исследований в области сельского хозяйства); расходы на проведение прикладных исследований в области сельского хозяйства, здравоохранения, образования, искусства, архитектуры и градостроительства; расходы на проведение медицинских исследований.
Отдельно в классификации целевых статей выделено финансирование разработок перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса, также рассматривается государственная поддержка научной деятельности российских академий наук (без уточнения их статуса).
Большое значение для научной сферы имеет приведенная в законе классификация видов расходов федерального бюджета. Она рассматривает финансирование федеральных целевых программ; финансирование конкурсного фонда индивидуальной поддержки ведущих ученых и научных школ; создание компьютерных сетей связи баз данных фундаментальной науки и техники; оплату головным заказчиком НИОКР, выполняемых соисполнителями по договорам в рамках федеральных программ; финансирование НИОКР, выполняемых научными учреждениями, подведомственными головному заказчику, в интересах отрасли; ремонт научно-исследовательских судов; финансирование естественных и технических наук; финансирование общественных наук; организацию НИОКР в интересах научно-технического прогресса. За каждой из перечисленных позиций в принимаемом на текущий год федеральном бюджете должно стоять денежное наполнение.
В приложении 12 к ФЗ «О бюджетной классификации РФ» приведены прямые получатели средств из федерального бюджета. Один из основных получателей средств на научные исследования и разработки - Министерство науки и технологий, через которое проходит финансирование указанных выше видов расходов федерального бюджета. Следует отметить, что практически во всех исполнительных органах государственной власти предусмотрены расходы на НИОКР. Помимо этого через Министерство финансов РФ предусматриваются расходы на международные научные и информационные связи.


2.  Российская академия наук и отраслевые академии.

Российская академия наук в соответствии с Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике" от 23 августа 1996 г. имеет государственный статус, учреждается федеральными органами власти, финансируется из федерального бюджета.По закону структура Российской академии Наук и отраслевых академий наук, порядок деятельности и финансирования входящих в их состав научных организаций устанавливаются ими самостоятельно. Во главе академий стоят избираемые ими самостоятельно путем тайного голосования президиумы и президенты академий. Академии создаются, реорганизуются и упраздняются по представлению Правительства РФ законодательными органами РФ. К отраслевым академиям наук относятся Академия медицинских наук, Академия сельскохозяйственных наук, Академия образования, Академия архитектуры и строительных работ, Академия художеств, которые вместе с Российской академией наук являются самоуправляемыми организациями, действующими на основе законодательства Российской Федерации и на основе собственных уставов.Российская академия наук и отраслевые академии представляют Президенту РФ и Правительству РФ отчеты о научных исследованиях, проводимых академиями и их научными организациями, и о результатах этих исследований.Правительство РФ заинтересовано в дальнейшем совершенствовании деятельности Российской академии наук и отраслевых академий, повышении эффективности их исследований и скорейшем внедрении их в практическую сферу, поскольку это будет способствовать развитию научно-технического прогресса.Система органов государственной власти Российской Федерации находится в стадии развития и дальнейшего совершенствования, требуемого усложнением условий общественно-политической и государственной жизни Российской Федерации и ее субъектов. Происходит процесс укрепления вертикали исполнительной власти, совершенствование структуры законодательных органов, в том числе и Совета Федерации, реформа судебной системы. Эти государственно-правовые процессы проходят сложно, иногда встречают серьезное противодействие со стороны отдельных государственных органов, должностных лиц, общественных объединений, определенных категорий граждан, особенно в субъектах Российской Федерации.



3.  Отраслевая университетская и заводская наука
Отраслевая наука - это по идее прикладная наука, которая на основе фундаментальной абстрактной науки Академии и университетов, должна разрабатывать инженерные решения по определенной отрасли промышленности.
НАУКА УГОЛОВНОГО ПРАВА Уголовно-правовая наука это составная часть юридической науки. Другая филологическая наука - наука о языке это языкознание, или лингвистика. Отраслевая это способность акторов быть участниками правоотношений в определенной области межгосударственных отношений. Отраслевая система это экономическая организация народного хозяйства, построенная на основе общественного разделения труда в виде хозяйствующих субъектов, включающих предприятия, занятые выпуском однородной продукции. Отраслевая педагогика это область педагогики, направленная на специальную подготовку людей, занимающихся той или иной деятельностью, которая должна быть направлена на выявление профильных задач, компетенций, отбор учебного материала, организацию достижений учебных целей путем разработки и отбора соответствующих методов, определение условий демонстрации достижения профессиональных и учебных компетенций [3]. Отраслевая библиотека это библиотека, удовлетворяющая информационные потребности по определенной отрасли знания или практической деятельности (общественно-политической, научно-технической, медицинской, сельско-хозяйственной и др.) на основе соответствующего фонда и информационно-поискового аппарата. Отраслевая библиотека это библиотека, удовлетворяющая информационные потребности по определенной отрасли знания или практической деятельности (общественно-политической, научно-технической, медицинской, сельскохозяйственной и др.) на основе соответствующего фонда и информационно-поискового аппарата. Отраслевая правосубъектность это способность акторов быть участниками правоотношений в определенной области межгосударственных отношений.Отраслевая правосубъектность это способность лица быть участником правоотношений той или иной отрасли права. Отраслевая правосубъектность это способность лица быть субъектом правоотношений той или иной отрасли права. Отраслевая структура это соотношение между различными отраслями в экономике. Отраслевая структура это совокупность отраслей народнохозяйственного комплекса, характеризующихся определенными пропорциями и взаимосвязями. Отраслевая структура это совокупность пропорций и отношений между отдельными отраслями производственной деятельности, где отрасль рассматривается как совокупность предприятий и производств, однотипных в технологическом отношении. Отраслевая принадлежность это лишь один из факторов, определяющих объем поступления денежных потоков и их синхронизацию.
В развитии науки важную роль играет высшая школа