Организационная структура государственного управления

Введение

Сегодня важнейшим направлением модернизации системы государственно-муниципального управления в России как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях является формирование эффективных организационных структур государственного управления и местного самоуправления. Местное самоуправление является, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, самостоятельной системой, деятельность которой регламентируется особым и федеральными законами.
Вместе с тем общность ресурсной базы, общность функций и задач региональных властей и органов местного самоуправления, общность ключевого потребителя управленческой деятельности – граждан России, в интересах которых должны действовать все органы управления, требует формирования целостной многоуровневой системы государственно-муниципального управления.
В этой связи спектр функций системы государственно-муниципального управления должен обеспечиваться соответствующими федеральными, региональными и муниципальными органами государственной власти.
Предметом исследования является системное обоснование структуры, путей и методов обеспечения эффективности деятельности органов исполнительной власти всех уровней: федерального, регионального, местного.


1. Понятие государственного управления и принципы формирования эффективных организационных структур

В широком смысловом значении государственное управление рассматривается авторами как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах.
В узком, специальном значении термин «государственное управление» характеризует собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, т.е. сферу деятельности исполнительной власти.
Содержание системы государственного управления — это исследование важных функций государства как института управления социумом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики, исследование складывающихся в процессе деятельности государства и органов государственного управления политико-правовых и социальных отношений. К системе государственного управления относятся только органы государственной власти и местного самоуправления.
Государственное управление в обязательном порядке владеет свойством системности. Только присутствие системности придает государству нужную согласованность, субординацию, координацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность[5, с.89].
На наш взгляд, принципы формирования эффективных организационных структур государственно-муниципального управления на региональном уровне должны в основном соответствовать принципам проектирования эффективных организационных структур для общефедерального уровня, адаптируемых для регионально-муниципального уровня.
1. Принцип системности и полноты спектров функций региональных и муниципальных органов управления.
2. Принцип целевой ориентации функций и задач региональных и муниципальных органов управления на конечные результаты развития и функционирования регионов и муниципалитетов.
3. Принцип соответствия (адекватности) организационных структур региональных и муниципальных систем управления системе их функций.
4. Принцип обеспечения в деятельности региональных и муниципальных органов управления соответствия (согласованности) функций, полномочий и ресурсов.
5. Принцип оптимального сочетания общерегиональной централизации функций, полномочий и ресурсов - с необходимой и достаточной самостоятельностью муниципалитетов и предприятий, находящихся в собственности регионов и муниципалитетов.
6. Принцип полного охвата управленческой проблематики в сфере деятельности регионов и муниципалитетов и минимизации, с другой стороны, дублирования функций и задач в подчиненных управленческих структурных подразделениях.
7. Принцип обеспечения необходимой и достаточной мощности подведомственных структурных подразделений различных отраслей для самостоятельного принятия решений по всему спектру закрепленных функций.
8. Принцип обеспечения горизонтальной координации межотраслевых взаимодействий при реализации межотраслевых и межведомственных функций и задач.
9. Принцип оптимального сочетания линейного, функционального и программно-целевого подхода к построению эффективных организационных структур регионального и муниципального управления.
10. Принцип обеспечения необходимой и обязательной ответственности структурных подразделений за эффективную реализацию их функций при ориентации деятельности на конечные социальные, экономические и экологические результаты.

11. Принцип обеспечения необходимой и справедливо-эффективной мотивации деятельности структурных подразделений и персонала в соответствии с конечными результатами и эффективностью их работы.
Построение системно-эффективных организационных структур региональных и муниципальных систем управления должно в обязательном (императивном) порядке базироваться на сформулированных принципах. Кроме того, безусловно, следует ориентироваться на учет лучших практик, передового опыта, накопленного в практике деятельности региональных и муниципальных систем управления[1, с.2].

2. Понятие и виды организационных структур государственного управления

Организационная структура государственного управления — это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе

. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления. В ней концентрируются многие социальные и организационные качества государства. Отсюда выделение организационной структуры государственного управления из многообразных связей государства и общества и се специальное понимание.
Следовательно, если под организационной структурой государственного управления понимать не только совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управлением, но и организационные связи, влияющие на управление, то эта структура подключает к управлению различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления.
Существует много типов организационных структур управления или их комбинаций (линейная, функциональная, штабная, матричная, дивизионная, проектная, бригадная структуры и т.д.). Но дело, естественно, не в названии, а в том, как действует та или иная организационная структура управления, как выполняет свои функции и как оптимальна для существующих социально-экономических условий страны. От выбранной и созданной модели организационной структуры зависит впоследствии рациональность и эффективность государственного управления. Множественность компонентов организационной структуры государственного управления показывают актуальность ее правильного построения, необходимость усовершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий. Когда идет выбор модели построения или реорганизации организационной структуры государственного управления, то учитывается много условий и факторов, а также элементов, включаемых в организацию данного процесса [3, с.19].
Теория проектирования организационных структур управления выделяет следующие их основные виды и комбинации:
1) линейная организационная структура управления;
2) функциональная организационная структура управления;
3) программно-целевая (программная) структура управления;
4) линейно-функциональная организационная структура управления;
5) матричная организационная структура управления как перекрестные взаимодействия программной структуры с линейной, программной структурой или с функциональной структурой.
Линейная организационная структура государственно-муниципального управления обеспечивает вертикальную координацию:
1) Президент + Правительство — Органы власти субъектов федерации;
2) Глава субъекта федерации — Органы власти муниципальных образований.
Рассматривая корпоративные организационные структуры, можно отметить, что аналогом линейных организационных структур в государственном и муниципальном управлении являются дивизиональные организационные структуры, которые обеспечивают максимальную самостоятельность структурных подразделений крупных корпораций, имеющих территориальное распределение.
Законодательно-представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов федерации должны нести ответственность за функционирование и развитие регионов как единого целого, как целостных систем. При этом они должны обладать необходимыми и достаточными полномочиями, подкрепляемыми соответствующей ресурсной базой.
Органы государственного и муниципального управления в соответствии с линейной схемой управления осуществляют координацию функционирования и развития нижерасположенных административно-территориальных образований как целостных систем в единстве их экономических, социальных и экологических составных частей и с учетом их взаимосвязей.
При таком линейном построении системы государственно-муниципального управления в наибольшей степени обеспечивается единоначалие и единство распорядительства. Следовательно, при линейной структуризации управления реализуется прежде всего вертикальная координация, а вот горизонтальные взаимосвязи и взаимодействия между структурными подразделениями одного уровня учитываются пока явно недостаточно.
В этой связи предлагаетсяВведение

понятия модифицированной линейно-координирующей организационной структуры управления, обеспечивающей одновременно вертикальную и горизонтальную координацию структурных подразделений (для регионального уровня государственно-муниципального управления следующий уровень иерархии — это административные районы и города)[ 2, с.27].
В РФ в большинстве своем используется линейно-функциональная организационная структура управления. Она является производной от линейной и функциональной структур. Преимущество линейно-функциональной структуры в том, что в отделах собраны люди, выполняющие сходные задачи. Однако этот тип структуры допускает слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воздействии и громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления. Хотя в итоге повышается уровень государственного управления, но развитие самоуправленческих механизмов в управляемых объектах и демократический аспект побуждают искать новые организационные структуры, соответствующие духу времени.
К сожалению, в России не могут прийти к пониманию, что, прежде чем создавать организационную структуру любого типа на уровне органов государственной власти, нужно определиться вначале с целями и функциями управления, которые являются первичными по отношению к организационным элементам государственного управления.
На современном этапе в стране сначала создается организационная структура и уже под нее подбираются цели и функции