Опыт использования программно-целевого планирования и управления экономическим ростом в зарубежных странах

Введение

В настоящее время одним из основных факторов экономического роста является повышение эффективности государственных расходов, и прежде всего, путем внедрения программно-целевого управления бюджетными средствами за счет увязки ресурсов и достигаемых результатов и отхода, таким образом, от затратных принципов распределения государственных средств.
При этом, с помощью программ возникает возможность решения органами власти проблем, носящих межотраслевой, межтерриториальный характер, за счет консолидации ресурсов бюджетов разных уровней и привлечения внебюджетных источников. С 2013 года расходы бюджетов всех уровней должны быть запланированы и исполняться на основе утвержденных государственных и муниципальных программ.
В России программно-целевое планирование осуществляется в основном при формировании бюджета, при разработке и реализации федеральных и региональных целевых программ. В нашей стране пока еще не накоплен опыт и практика широкого применения программно-целевого планирования. Поэтому изучение зарубежного опыта в этой области представляется весьма актуальным.
Прежде всего, следует констатировать, что существуют принципиальные различия применения программно-целевого управления в условиях различных типов социально-экономических систем. В планово-директивной экономике эффективность программно-целевого управления достигалась благодаря организационной возможности объединения ресурсов и исполнителей для решения определенной проблемы. В условиях рынка центрaлизация достигается путем концентрации финансовых pecypcов, которые выделяются на решение проблемы. Однако, при этом, как показал опыт использования программно-целевого управления в советский период, одной только организационной составляющей оказывается недостаточно для успешного осуществления программ долгосрочного развития.


ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ
Сегодня в мире сложилось несколько моделей государственного регулирования экономики, которые объединены по территориальному признаку: европейская (ее представители Франция, Германия, Швеция и др. страны); азиатская (Япония, Южная Корея) и американская (США, Канада).
Прогнозирование и планирование экономики как инструменты государственного регулирования в этих странах формировалось постепенно, меняя и усложняя формы и методы. В наибольшей степени оно получило развитие в США, оказавшись вполне сопоставимым по масштабам и качеству с централизованным планированием.
Программно-целевые подходы в организации бюджетного процесса подразумевают не только разработку и реализацию соответствующих программ в долгосрочной перспективе, но и организацию эффективного контроля за достижением прогнозируемых результатов.
Следует отметить, что долгосрочные и ведомственные целевые программы в последние годы активно используются при формировании и исполнении бюджетов всех уровней, однако существующий механизм далек от совершенства и не позволяет полностью использовать преимущества программ в качестве инструмента управления государственными расходами.
Анализ практики программно-целевого управления бюджетными средствами выявил, что основными проблемами применения данного метода являются:
1) трудности в объективной оценке индикаторов, характеризующих результативность и эффективности использования бюджетных средств на реализацию программ;
2) отсутствие эффективной системы мониторинга и контроля за результатами реализации целевых программ и, соответственно, применения личной ответственности руководителей органов власти за недостижение ранее запланированных показателей;
3) ежегодный пересмотр объемов финансирования целевых программ не зависимо от достигнутых результатов их реализации. Вместе с тем, мировой опыт стран с развитой бюджетной системой (США, Канада, Великобритания, Австралия, Франция, Швеция) показал, что масштабное применение программно-целевого бюджетирования является полезным инструментом для повышения эффективности и прозрачности использования государственных средств, усиления ответственности при их расходовании [2, с.19].
Соединенные Штаты Америки имеют наиболее богатый опыт программно-целевого бюджетирования. Впервые о законодательном закреплении понятий программного бюджетирования (при наличии уже достаточно сформированной к тому времени практики) было объявлено именно в США в 1965 г. В дальнейшем аналогичные реформы были проведены в большинстве развитых, а также во многих «переходных» и развивающихся странах. Однако их результаты оказались неоднозначными.
Наряду с общепризнанными достижениями (например, в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Франции, Швеции) во многих случаях связанные с реформами ожидания не оправдались.
В качестве основной причины таких различий, как правило, называют необходимость «встраивания» программного бюджета в систему управления общественными финансами и государственного управления в целом, состояние и развитие которых, в свою очередь, зависит от множества фундаментальных, но «трудно уловимых» факторов - от политической системы до культурных традиций. Бюджет США формируется по 19 функциям, в рамках каждой функции выделяются направления расходов, которые в свою очередь распределяются по программам [7, с.3]. Особенность программного бюджетирования в США на современном этапе заключается в том, что программный бюджет не утверждается законом о бюджете (законами об ассигнованиях).
В ежегодно принимаемых Конгрессом 13 актах об ассигнованиях утверждаются объемы бюджетных обязательств, которые ведомства могут брать на себя в течение периода, установленного соответствующим актом об ассигнованиях (эти периоды могут выходить за пределы бюджетного года). Программный бюджет США планируется на десятилетний период [1, с.8]. Каждое агентство составляет бюджет, ориентированный на результат, в котором стратегические, долгосрочные и краткосрочные цели увязаны с ожидаемыми расходами на их достижение.
Закон о достижении результатов от 1993 года требует, чтобы федеральные министерства и ведомства ежегодно представляли стратегические планы, годовые планы деятельности и ежегодные отчеты об исполнении программ. В отчетах о результатах деятельности осуществляется сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными. В случае несовпадения органы исполнительной власти обязаны объяснить причины этого и определить мероприятия, которые позволят достигнуть ранее запланированных показателей. Кроме того, органы исполнительной власти могут обосновать недостижимость ранее установленных целей и предложить новые.
На сегодняшний день в США создана структурированная система оценки бюджетных программ. Ключевую роль в подготовке программного бюджета играет созданное для этих целей при Президенте США Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget — OMB). OMB ежегодно уточняет подробную инструкцию о подготовке, представлении и исполнении бюджета, в том числе о составлении стратегического плана. OMB в 2001 году впервые разработало систему рейтинговой оценки программ — инструмент PART (Program Assessment Rating Tool) с целью повышения эффективности и результативности государственных программ. Инструмент PART применялся в 2001–2009 годах и состоял примерно из 30 вопросов (их количество могло варьироваться в зависимости от типа программ) [4 ,с.7].
Все вопросы были разделены по четырем областям оценивания.
Первый блок вопросов относился к структуре и целям программы — учитывались прозрачность целей и задач, степень конкретизации конечных результатов.
Второй блок включал в себя вопросы стратегического характера — обоснованность направленности программы, необходимость ее проведения в перспективе, приоритетность этого направления относительно долгосрочного периода.
Третий блок вопросов соответствовал категории финансирования программы, то есть были даны пояснения о необходимости обеспечения программы бюджетными и внебюджетными средствами, об эффективности использования бюджетных средств в ходе ее реализации.
Четвертый блок отвечал за конечный эффект программы — оценивалась степень проработанности показателей конечного эффекта, их взаимосвязанность с показателями конечного результата

.
Кроме непосредственно оценки программы PART также оценивал факторы, на которые не могут повлиять государственные ведомства, но которые ограничивают эффективность реализуемых ими программ.
Например, если существовали какие-то законодательные ограничения, то могли быть предложены рекомендации по их устранению. Формализация процесса оценки эффективности с помощью PART была направлена на получение обоснованных и объективных рейтингов бюджетных программ. Низкий рейтинг программы вовсе не означал автоматического снижения в финансировании из бюджетных средств, а высокий рейтинг не гарантировал первоочередности в обеспечении бюджетными средствами.
После присвоения оценки давались рекомендации по улучшению программы, о выполнении которых ведомство обязано доложить в годовом отчете о своей деятельности. Также с 2004 года Бюджетное управление при Президенте проводит систематические процедуры оценки реализации программ по пятибалльной шкале: эффективная, умеренно эффективная, адекватная, неэффективная, невозможность оценки результатов [1, с.8]. В Канаде применяется более широкое толкование программных расходов.
Под программой понимается вид (категория) бюджетных расходов, которые имеют общую цель и которые выделяются в бюджете как объекты голосования в Парламенте. В такой трактовке программными расходами являются текущие, капитальные расходы департаментов, гранты и трансферты физическим лицам, организациям, органам других уровней власти, кредиты. Программные расходы сгруппированы в рамках функциональной и ведомственной структуры.
Первый уровень образуют виды услуг, сгруппированные по алфавиту. В бюджете на 2010-2011 гг. выделяются 25 категорий услуг (функций), включая сельское хозяйство и продовольствие; канадское наследие; гражданство и иммиграция; окружающая среда; финансы; рыболовство и океаны; международные дела и торговля; здравоохранение; человеческие ресурсы и профессиональная подготовка; по делам индейцев и развитию северных территорий; промышленность, статистика; правосудие; национальная оборона; природные ресурсы.
Второй уровень образуют ведомства, третий – программы ведомства, по которым осуществляется голосование в Парламенте. В Канаде годовое бюджетное планирование осуществляется в рамках установленного пятилетнего плана, т.е. министерства ежегодно готовят стратегические и оперативные планы.
В стратегических планах излагаются цели министерства, альтернативные стратегические действия для их осуществления, предлагаемые изменения в существующих программах и даются оценки программ.
В оперативных планах содержатся сведения об операциях министерства, а именно: способы достижения целей министерства; оценки прибыли и расходов по каждой программе и видам деятельности на каждый год; методы, используемые для оценки прибыльности и эффективности операций и прогнозируемые тенденции изменения уровня расходов и доходов от программ.
Большое значение придается показателям результативности, которые должны быть адекватными, значимыми и измеримыми, ориентированными на конечный результат деятельности. Интересен для России и опыт Великобритании. Это страна с одним из самых высоких в мире уровнем централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий, аккумулируется в центре и распределяется между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможности Правительству Великобритании проводить единую политику, так как денежные средства выделяются лишь при соблюдении определенных требований.


Зарубежный опыт применения программно-целевого метода в управлении муниципальным развитием
При формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают отраженные в стратегии развития страны национальные приоритеты, самым главным из которых является здравоохранение [5].
С этой целью были разработаны индикаторы эффективности расходов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, с последующим их отражением в Гражданских Хартиях. Помимо обязательств в хартиях устанавливаются штрафные санкции и компенсации клиентам при несоблюдении стандартов. В Великобритании применяется более широкое толкование программных расходов, чем во многих других странах. Каждое министерство в Великобритании обязали разрабатывать стратегический план (как минимум, на пять лет) и план работы на год.
Стратегический план включает в себя перечень приоритетов и целевые установки, которые ориентированы на достижение определенных количественных результатов. Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими целями, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год дополняются перечнем ожидаемых конечных результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения каждой конкретной цели.
Программное планирование осуществляется в рамках трехлетнего планирования. Трехлетние годовые лимиты расходов ведомств устанавливаются в процессе подготовки «Предбюджетного отчета и общего обзора расходов», который, по сути, является трехлетним планом бюджетных расходов правительства, увязанным с целями государственной политики и показателями результатов их достижения.
Эти планы должны реализовываться в периоды между публикациями предбюджетного отчета и общего обзора расходов. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории.
Среднесрочный уровень представлен двухлетним планом-графиком мероприятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом. Примером страны с высокой степенью агрегирования бюджетных расходов, как на организационном уровне, так и на уровне функций органов исполнительной власти, является Австралия.
Под бюджетной программой в Австралии понимается совокупность деятельности, направленной на оказание конкретной услуги, предоставление трансферта или иной выгоды получателю, которым может быть физическое лицо, предприятие или орган местного самоуправления, с целью достижения ожидаемого результата, установленного в соответствующем документе о результатах. Программный бюджет применяется в портфельной структуре, представляющей собой укрупненную ведомственную структуру. Планирование программного бюджета осуществляется на среднесрочный период (4 года).
Ежегодно принимаемые акты об ассигнованиях (в обычной практике - три основных и три дополнительных акта об ассигнованиях) содержат формат программного бюджета. Голосование в Парламенте проводится по «портфелям», т.е. по первому уровню из четырех, выделяемых в программном бюджете Австралии.
В настоящее время в портфельную структуру входят 17 секторов государственного управления, возглавляемых министрами с портфелями.
На третьем уровне между организациями, входящими в портфель, бюджетные средства распределяются с учетом достижения ожидаемых конечных результатов.
На следующем, четвертом уровне, в расходах выделяются средства, направляемые на финансирование собственной деятельности органа власти (расходы на заработную плату, приобретение товаров и услуг, другие операционные расходы (замена и содержание активов).
В программном бюджете Австралии не применяется экономическая классификация [1, с.9]. Парламент не рассматривает планируемые ведомствами затраты. В рамках утвержденных ассигнований ведомство имеет возможность самостоятельно распоряжаться предоставленными бюджетными средствами и наделено большими полномочиями по установлению приоритетов в расходах. Поэтому в международной практике Австралию рассматривают, как пример страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами