Оценка деятельности органов местного самоуправления

Введение

Актуальность данной исследовательской работы в том, что к числу главных компонентов системообразующих институциональных реформ, в конечном итоге которой местное самоуправление (далее по тексту – МСУ) призвано быть действительно-значимой основой социально-экономического развития государства относится – муниципальная реформа в Российской Федерации (далее по тексту – РФ)
Известно, что одна из наименее исследованных управленческих проблем является – выявление результативности управления на территориях муниципальных образований и определение эффективности деятельности органов МСУ. Так как, оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти позволяет выявить, правильный ориентир деятельности и приносящий результат, то с этой точки зрения исследование современной методики оценки эффективности деятельности властных структур – представляет чрезвычайную практическую ценность.
МСУ может быть удачным в случае, когда органы местной власти организовывают результативное и эффективное управление. Если использовать, применительно к органам МСУ, терминологию П. Друкера, то они обязаны предоставлять «необходимые услуги», которые предоставляются «правильно».
На сегодняшний день, на регламентированном перечне полномочий органов МСУ поселений и районов основывается – разработка индикаторов оценки эффективности деятельности органов МСУ муниципальных образований. То есть, показатели, оценивающие динамику и состояние политических процессов и социально-экономических процессов, при оценке эффективности деятельности органов МСУ, учитываются, в рамках своей компетенции и полномочий, местная власть может оказывать на данные показатели значимое воздействие.
В РФ Перечень показателей эффективности деятельности органов МСУ городских округов и муниципальных районов утвержден Указом Президента РФ. Значимое внимание в данном документе определяется показателям, которые характеризуют качество жизни населения, зависимы от деятельности местных властей, характеризуют принципы управления и степень введения инновационных методов.
Целью нашей исследовательской работы является: «Оценка деятельности органов МСУ». Для достижения заданной цели в данной исследовательской работе будут предприняты ряд следующих задач:
Рассмотреть факторы, связанные с территориальными основами МСУ;
Выявить современную методику оценки эффективности деятельности органов МСУ;
Изучить нормативно-правовые аспекты реформирования МСУ в РФ;
Сделать соответствующие выводы.
Теоретической и методологической основой написания исследовательской работы послужили: нормативно-правовые акты, научная литература и статьи, электронные ресурсы, периодические издания литературных источников, а также, труды зарубежных и отечественных авторов.
Объектом данной исследовательской работы будут выступать – формально-логический и сравнительный анализ литературных источников. А предметом выступит – оценка деятельности.
Данная исследовательская работа состоит из: введения, двух глав, заключения и библиографического списка литературы. Сама структура работы соответствует цели и задачам исследования.


Факторы, связанные с территориальными основами МСУ

В состоянии постоянного совершенствования находится территориальная организация МСУ, целью которого является – повышение управляемости большого количества муниципалитетами РФ, однако, на сегодняшний день тенденции идут к снижению, в этом направлении. Это происходит из-за того, что: в некоторых субъектах РФ укрупнение происходило за счет высокого уровня урбанизации или по такой негативной причине, как отток населения; укрупнения муниципальных образований вследствие того, что в большинстве субъектов РФ укрупнение происходило по финансовой причине – экономии бюджетных средств.
Количество муниципальных образований представлены в сравнительной таблице 1:

Таблица 1. Количество муниципальных образований в РФ
Дата на 01.01: Всего В том числе по типам


Муниципальные районы Городские округа Внутригородские районы Внутригородская территория города Поселения


Всего С внутригородским делением

Всего В том числе


Городские Сельские
2017 год 22327 1784 567 3 19 267 19690 1589 18101
2016 год 22406 1788 563 3 19 267 19769 1592 18177
2015 год 22923 1823 535 - - 267 20298 1644 18654
2014 год 22777 1815 520 - - 257 20185 1660 18525
2013 год 23001 1817 518 - - 257 20409 1687 18722
2012 год 23118 1821 517 - - 236 20544 1711 18833
2011 год 23304 1824 515 - - 236 20729 1733 18996

Другая заметная тенденция – это увеличение численности городских округов и занимаемой ими территории, которая началась с 2012 года. За счет включения в границы уже существующих городских округов территорий прилегающих муниципальных районов, а также, за счет формирования новых городских округов на основе муниципальных районов, происходило слияние территории городских округов.
По состоянию на 1 мая 2017 года в РФ, по данным Минюста РФ и по уточненным данным органов исполнительной власти субъектов РФ насчитывается: 22136 муниципальных образований, в том числе: внутригородских муниципальных образований в границах городов федерального значения – 267; внутригородских районов в городских округах – 19; городских округа с внутригородским делением – 3; городских округа – 583; муниципальных районов – 1765; городских поселений – 1555; сельских поселений – 17944.
Вопросы соотношения муниципального устройства, а также, административно-территориального устройства, по Российскому опыту развития территориальной организации МСУ, свидетельствует о том, что все они сложные по структуре. В Постановлении от 3.10.1997 г. № 15-П Конституционный Суд РФ выделил, что территориальное устройство МСУ жестко не взаимосвязано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований остается открытым, и эти территории устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций, в соответствии с законами субъектов РФ.
Несмотря на то, что территориальная организация МСУ относится к числу одного из видов организации территории государства, на сегодняшний момент времени, законодательством РФ нечетко определено, как оно с другими видами соотносится. В сфере регулирования территориальной организации МСУ значимой проблемой является – отсутствие Федерального Закона (далее по тексту – ФЗ) об общих принципах административно-территориального устройства, в котором могли бы быть определено правовое содержание понятия, как родового – «населенный пункт» и его виды, критерии отнесения населенных пунктов к различным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения этого статуса, понятия административно-территориального устройства в субъекте РФ и понятия административно-территориальных единиц.
Очень много раз экспертами обозначалось то, что главное – это установить ФЗ правовое определение понятия «город», порядок и критерии наделения населенного пункта статусом города и лишения этого статуса, а также, дать определенно-четкую корреляцию различных видов населенных пунктов с различными видами муниципальных образований

. Определенные шаги в этом ориентире делаются: регламентированы отдельные процедуры, необходимые для соединения поселений с городским округом; в 2017 году было продолжено усовершенствование правового регулирования территориальной организации МСУ в городских округах.
В основном, определение понятия «городской округ» излагается в новейшей редакции, в которой нет его отождествления с понятием «городское поселение», что разрешает включать в состав городского округа территории населенных пунктов, не изменяя при этом в административно-территориальное устройство субъекта РФ. Что касается требований к установлению границ городских округов – то они устанавливаются. Предусматривается, в частности, что границы городского округа устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно.
Кроме всего прочего, устанавливается, что при соединении с городским округом всех поселений, входящих в состав муниципального района, муниципальный район теряет статус муниципального образования. Предусматривается, что при наделении городского поселения статусом городского округа, либо лишении его данного статуса, а также, при преобразовании городского поселения в сельское поселение, либо наоборот, согласие населения будет выражаться представительными органами этих муниципальных образований.
Таким образом, анализ деятельности в сфере реформирования территориальной организации МСУ позволяет идентифицировать факторы такие, как:
На фоне снижения общей численности муниципальных образований – тенденция к укрупнению городских округов и росту их количества;
Соотношения муниципального и административно-территориального устройства – недостаточно-четкая регламентация.


Современная методика оценки эффективности деятельности органов МСУ

Ежегодно в РФ эффективность действий органов МСУ во всех субъектах оценивается по следующим критериям: здоровье; доходы населения; общее образование; дополнительное и дошкольное образование; физическая культура и спорт; качество и доступность жилья; жилищно-коммунальное хозяйство; организация муниципального управления; экономическое развитие: развитие малого и среднего предпринимательства; улучшение инвестиционной привлекательности; дорожное хозяйство и транспорт. Структуру показателей оценки эффективности органов МСУ представим на рисунке 1:

Рисунок 1. Структура показателей оценки эффективности органов МСУ
Как видим, именно с социальной или экономической сферой связаны все показатели оценки эффективности органов МСУ. Помимо ФЗ, каждый регион принимает собственные законодательные акты, в которых по проведению анализа результатов оценки эффективности деятельности органов МСУ, регламентирована работа экспертных групп. Главы муниципальных образований, в этой связи, обязаны предоставлять в управление муниципальной и региональной политики доклад, в котором спрогнозированы значения показателей на следующие 3 года и отображены показатели эффективности за прошедший год.
Экспертная группа готовит предложения по распределению грантов муниципальным образованиям, достигшим наилучших показателей и проводит экспертный анализ результатов оценки значений показателей. К критериям проведения экспертного анализа относятся анализы соответствия показателей:
содержащихся в докладах муниципальных образований, наименованиям показателей и их размерности, определенным Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607;
содержащихся в докладах глав местных администраций данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики;
достигнутых органами местного самоуправления значений мер, реализуемых для улучшения показателей и показателей социально-экономического развития за год.
На официальном портале Правительства РФ размещаются доклады глав местных администраций. Это существенно: дает возможность каждому жителю муниципалитета оценить эффективность работы избранной им власти и сравнить ее с результатами работы в других муниципалитетах, а также расширяет информационную открытость местных властей. Сама структура доклада представлена на рисунке 2:

Рисунок 2. Структура доклада

Примечательно, что доклады глав муниципальных образований формируются в Сводный доклад, где отражены результаты мониторинга эффективности деятельности органов МСУ. Такой мониторинг проводится в несколько этапов:
Для оценки эффективности деятельности органов МСУ – представляются доклады о достигнутых значениях показателей.
Цель сводных докладов состоит в отображении результативности и/или эффективности решения местными органами власти ключевых вопросов местного значения. Далее, представляют его в соответствующий орган государственной власти субъекта РФ. Главы муниципальных образований, в большинстве субъектов РФ, по достижению наилучших значений показателей – подготавливают ежегодные планы.
Для оценки эффективности деятельности муниципальных образований, приведенных в докладах, органы исполнительной власти субъектов РФ – проводят проверку (верификацию) значений показателей.
Следует подготовка Сводного доклада и его размещение на официальном информационном Интернет портале органов государственной власти субъектов РФ.
На основании докладов глав муниципальных районов и городских округов, проводят мониторинг эффективности деятельности органов МСУ, который позволяет определить зоны, требующие приоритетного внимания органов МСУ. Все это позволяет выявить перечень мероприятий по снижению неэффективных расходов, для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг и по повышению результативности деятельности органов МСУ.
Практическое использование методики оценки органов МСУ позволяет определить: степень внедрения принципов и методов, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления; уровень социально-экономического развития муниципальных образований; эффективность расходования бюджетных средств; динамику изменения показателей, характеризующих качество жизни населения.
Содержащаяся в докладе информация используется в двух направлениях: осуществляется мониторинг эффективности деятельности органов МСУ; ранжирование или оценка деятельности органов МСУ. Мониторинг, по своему замыслу, позволяет выявить в развитии муниципальных образований слабые места и скорректировать деятельность органов МСУ, в том числе, бюджетную политику и социально-экономическую региональную политику.
Основные свойства муниципального образования, как социально-экономической системы, представим на рисунке 3:

Рисунок 3. Основные свойства муниципального образования

Таким образом, в заключении отметим, что при оценке работы органов МСУ не обойтись без измерения эффективности деятельности всех управленческих структур. Анализ современной методики оценки эффективности деятельности органов МСУ в РФ свидетельствует о наличии широкой нормативно-правовой базы, которую мы рассмотрим в следующей главе.


Нормативно-правовые аспекты реформирования МСУ в РФ

Нужно отметить то, что целью принятия и разработки нормативно-правовых актов являются и качественное и количественное измерение деятельности органов власти