Обеспечение законности правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления

Введение

В рамках установленных муниципальных отношений управления реализуются функции и полномочия муниципалитетов и их должностных лиц. Основным и заключительным этапом этой деятельности является подготовка и публикация правовых актов. Практически невозможно решить местные проблемы без принятия правительством муниципальных актов. Без принятия нормативных или индивидуальных актов органов местного самоуправления и их должностных лиц задачи и функции местного самоуправления в конечном итоге не могут быть решены без использования этой формы правления.
Дефектность акта может проявляться по-разному, в зависимости от того, какие требования предъявляются к акту и как они нарушаются. Вопрос в том, как проявляется несовершенство регуляторных законов органов местного самоуправления, поскольку своевременное выявление и устранение недостатков в муниципальном законодательстве является ключом к оптимальному функционированию местного самоуправления и решению проблем местного значения. Опыт показывает, что неадекватность нормативных актов со стороны местных органов власти в целом может проявляться по-разному.

1. Правовой статус органов местного самоуправления: общая характеристика

В Конституции Российской Федерации [1], принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, впервые в истории России внимание уделяется вопросам местного самоуправления, признание и гарантия которого составляют одну из основ конституционного строя.
16 сентября 2003 года был принят и одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российская Федерация определяет государственные гарантии его реализации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 неоднократно подвергался реформированию, и теперь требуется его новая редакция.
Однако Федеральный закон устанавливает только общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшем уточнении в законодательных актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований.
В частности, при определении правового статуса главы органа местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ очень широко регулирует его границы и практически не определяет полномочия, оставляя возможность муниципалитетам самостоятельно решать этот вопрос в своих уставах. Местные органы власти, в отличие от органов государственной власти, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации [1] не входят в систему государственных органов, т. е. осуществляют свою деятельность самостоятельно.
Правовое регулирование статуса личности, наделенной полномочиями депутата представительного органа местного самоуправления, осуществляется в Российской Федерации Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами. Правовой статус депутата представительного органа имеет свою специфику и важен для рассмотрения, так как представительная власть — это институт представительства народа, выражения его воли и законных интересов.
Правовой статус в теории государства и права рассматривается как правовое положение, урегулированное законодательством, включающее права и обязанности, принадлежащие субъекту права. В последнее время в правовой статус депутата и выборного лица все чаще включаются вопросы его ответственности.
Следует согласиться с мнением А.В. Малько и Р.С. Маркунина, которые «под ответственностью понимают осознанную и воспринятую депутатом социальную необходимость инициативного выполнения долга, всех лежащих на нем политических, моральных и правовых обязанностей». [5]
Проблема правового статуса депутата представительного органа муниципального образования достаточно сложна и многогранна. Особенно остро стоит проблема равенства статуса депутатов, избранных в состав представительных органов по мажоритарным избирательным округам и по спискам партий по пропорциональной системе.
В юридической литературе отмечается необходимость установления равных правовых подходов, в том числе к содержанию депутатского мандата, возможности отзыва действующего депутата вне зависимости от способа его избрания.
Правовые и организационные отношения осуществляются в рамках государственных законов, которые определяют как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления представлена ​​представительным органом муниципалитета, главой муниципалитета, главой администрации, местной администрацией, надзорным органом муниципалитета и другими местными органами власти, предусмотренными уставом муниципалитета и имеющие собственные полномочия для решения вопросов местного значения.
С принятием Федерального закона № 131-ФЗ наблюдается тенденция к укреплению государственных принципов в системе местного самоуправления в России. Следует отметить, что в настоящее время в нормативно-правовом регулировании, и особенно в правоприменительной деятельности, наблюдается фактический отход от публичной концепции, закрепленной в Конституции Российской Федерации к государственной.
В статье 12 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что органы местного самоуправления и этот орган поддержки местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Их структура определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ) [1].
Формально гарантии организационной самообеспеченности предусмотрены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 [2], который устанавливает недопустимость назначения должностных лиц местного самоуправления государственными органами и должностными лицами государства.
Похоже, что наиболее сложный процесс перераспределения функций, организационной структуры, финансов между субъектами регулирования: государством (субъектами федерации) и местным самоуправлением все еще продолжается.
Российское законодательство о местном самоуправлении постепенно расширяет сферу своего собственного регулирования, заставляя региональных законодателей перейти от принятия всеобъемлющих законов о местном самоуправлении к законам по конкретным вопросам местного значения. Это способствует росту неопределенности в отношении функциональной цели местного самоуправления, размывает сферу ответственности муниципалитетов перед государством и населением и желание регионального законодателя всесторонне регулировать вопросы местного значения [4].
Один из способов решения этой проблемы исследователи видят в расширении сферы регулирования местного самоуправления и его структуры самостоятельно в отдельном субъекте федерации. Сохранение полномочий муниципальных органов власти и населения муниципального образования по выбору системы местного самоуправления и определению их полномочий представляется наиболее оптимальной моделью отношений между органами государственной власти и местного самоуправления, когда предлагается постепенно укреплять автономию местного самоуправления в рамках внутренней децентрализованной организации как неотъемлемой части системы государственных органов

.
Такой подход уменьшит напряженность, которая все еще существует между государственными органами субъектов федерации и местными органами власти в отношении распределения полномочий, ресурсов и ответственности между ними [4].
Следует учитывать уровень формализации нескольких моделей местного самоуправления и предположение, хотя и минимальное, о выборе одной из них для своего муниципалитета. До сих пор доминировала одна модель, в том числе представительный орган местного самоуправления и, как правило, глава муниципалитета, избираемый населением.
В новом законе законодатель предложил различные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант непрямых выборов представительного органа местного самоуправления муниципального образования. Модели организации местного самоуправления существенно влияют на формы и содержание правовых актов, принятых в муниципальном образовании. В связи с этим можно выделить отдельные модели в условиях Федерального закона № 131-ФЗ.
Первая модель - глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава действует одновременно как высшее должностное лицо своего муниципалитета, его официальный представитель и глава местной администрации.
Вторая модель - представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако руководитель такого образования объединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципалитета и председателя представительного органа. Глава муниципалитета, как его высшее должностное лицо, представляет муниципалитет в целом, прежде всего, подотчетен людям, которые его выбирают.
Функции главы администрации выполняет другое лицо, которое замещает его / ее должность в соответствии с контрактом. Глава выступает против исполнительного органа местного самоуправления в качестве официального представителя жителей и представительного органа. В этой ситуации существуют «три центра»: представительный орган, глава муниципального образования, глава администрации (муниципальный управляющий). Эта схема может иметь различия, когда глава муниципалитета избирается не населением, а представительным органом муниципалитета из числа его членов, являющихся его председателями. В этом случае на него сильно влияет представительный орган.
Третья модель - представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципалитета, независимо от способа его избрания, является одновременно председателем представительного органа муниципалитета и главой местной администрации. Глава муниципалитета здесь появляется одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо муниципалитета; в качестве главы местной администрации; в качестве главы представительного органа, членом которого он является по должности. Во всей своей должности он подотчетен общественности. Он подотчетен представительному органу как руководителю администрации, так и руководителю представительного органа. Данная модель разрешена только в населенных пунктах с населением менее 1 тыс. человек.
Четвертая модель отличается от других моделей, так как нет представительного органа муниципалитета. Полномочия осуществляются собранием граждан. Глава местного самоуправления (глава, председатель сельсовета) избирается населением (на собрании), подотчетен ему, формирует администрацию, возглавляет ее и олицетворяет собой все местное самоуправление своего небольшого поселения. Модель предназначена для населенных пунктов, в которых количество жителей с правом голоса составляет менее 100 человек.
Пятая модель - представительный орган муниципального образования формируется в ходе косвенных выборов. Эта опция используется при формировании органов государственной власти муниципалитетов. Представительный орган может состоять из глав населенных пунктов, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов поселений. Глава муниципального района является членом представительного органа, являясь его председателем.
Аналогичная классификация основных моделей местного самоуправления в рамках общих положений регулирует наиболее важные вопросы, связанные с территориальным управлением. Эти принципы закреплены не только в национальных нормативных актах, но и в основных правовых актах (уставах) муниципалитетов.

2. Правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления

Особое место среди источников муниципального права занимают уставы муниципалитетов. Устав является учредительным документом муниципального образования, имеющим для этого субъекта комплексный характер, который является основой нормотворчества муниципального образования и характеризуется особым (сложным) порядком принятия и внесения изменений.
Регистрация уставов муниципальных образований осуществляется уполномоченным органом с включением в реестр уставов муниципальных образований Министерства юстиции Российской Федерации, в котором особое внимание уделяется важности конституционно-правовых отношений местного самоуправления. Особые отношения формируются в системе местного самоуправления ЗАТО, наукограда, в городах федерального значения.
Следует учитывать, что муниципальный правовой акт – обязательное для исполнения на территории муниципального образо­вания, документально оформленное решение, принятое населением, органами местного самоуправления, должностными лицами, устанавливающие либо изменяющие общеобязательное правило или имеющее индивидуальный характер по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, которые пере­даются государством органам местного самоуправления. Муниципальные правовые акты принимаются в виде решений, постановлений, приказов, распоряжений.
Согласно статье 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ система муниципальных правовых актов состоит из [2]:
1. уставы муниципалитета, правовые акты, принятые на местном референдуме (собрании граждан);
2. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3. правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и решения, оформленные в виде правовых актов, принятых на местном референдуме (собрании граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования