Муниципальное нормотворчество и система муниципальных правовых актов в муниципальном образовании

Введение

На сегодняшний день практически все современные развитые страны продолжают процесс совершенствования института муниципальной службы. Указанное направление совершенствования государственного управления, безусловно, актуально в Российской Федерации, и требует самого пристального внимания проблематике его функционирования и развития, как со стороны общественности и органов государственной власти, так и со стороны тех, кто разрабатывает принципы жизнеспособности институтов власти.
На высокую степень актуальности данной проблематики указывал Президент Российской Федерации еще в начале нового тысячелетия: "Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления».
Стоит обратить внимание на то, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на замещаемых путем заключения трудового договора должностях в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования (образуемых в соответствии с уставом муниципального образования), с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Из этого следует, что при осуществлении данного вида деятельности используется и применяется большое количество нормативных источников, где должны прописываться, не только права и обязанности должностных лиц муниципальных образований, но и другие важнейшие принципы реализации прав и законных интересов граждан, не связанных с осуществлением государственного управления.
Вместе с тем, многие проблемы в сфере развития указанного вида управления связаны с некомпетентностью её представителей и правовой недостаточностью в урегулировании тех отношений, которые возникают на почве реализации института муниципального развития, поэтому, в настоящее время, муниципальный управленческий аппарат находится в зоне особого внимания у ученых-юристов, представителей информационных агентств, а также чиновников всех уровней.


1.1. Понятие и специфика правовой природы муниципального нормотворчества

Важными составляющими правовой основы местного самоуправления (МСУ) являются муниципальные правовые акты, которые занимают особую роль в формировании правового государства.
В своей совокупности муниципальные правовые акты образуют систему актов муниципального образования, характеризующуюся как единство и органическая целостность, внутренняя диффенцированность и иерархическое построение.
В период принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. постепенно произошли значительные изменения в сфере МСУ РФ. Новым этапом в формировании системы муниципальных правовых актов стало принятие Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Главной особенностью данного закона является закрепление определения муниципального правового акта, а также отдельной главы, посвященной непосредственно муниципальным правовым актам.
Так, согласно ст. 2 закона № 131-ФЗ под муниципально-правовыми актами понимаются решения, принятые по вопросам местного значения непосредственно населением муниципального образования, органом МСУ и (или) должностным лицом, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к полномочиям органов МСУ.
Решения органов МСУ могут быть отменены субъектами их принявшими или признаны недействительными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет за собой ответственность, предусмотренную законодательством РФ.
Исходя из этого, необходимо выделить пять признаков акта МСУ:
Принятие юридического акта в связи с разрешением ситуации, вызванного внутренне-муниципальным аффектом. Но как исключение, он может быть также принят как способ реализации возложенных на муниципальное образование государством обязательств.
Принятие муниципального правового акта посредством проведения местного референдума или законотворческой деятельности должностного лица.
Оформление муниципального правового акта в письменной форме.
Обязательность исполнения на территории муниципального образования.
Муниципальный правовой акт имеет индивидуальный характер, либо устанавливает или изменяет общеобязательные правила. В первом случае это акт применения права, во втором — нормативный акт.
Муниципальные правовые акты — это подзаконные акты. Подзаконность означает, что они не должны противоречить Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству. Благодаря этому обеспечивается взаимодействие правовых актов всех уровней и согласованность между ними.
Устав муниципального образования — это основной учредительный акт, определяющий статус муниципального образования, принятый в соответствии с Конституцией РФ, действующий законодательством, в качестве правовой основы МСУ на территории муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные должным образом решения, которые были приняты на местном референдуме, обладают высшей юридической силой в муниципально-правовой системе. Они являются актами прямого действия, распространяются на всю территорию муниципального образования. Это закреплено в законе № 131-ФЗ. Другие муниципальные правовые акты не должны образовывать антагонистические настроения и коллизии, чем создавать препятствия действию уставу муниципального образования.
Муниципальные правовые акты можно квалифицировать по следующим основаниям:
по содержанию;
по нормативной составляющей;
по порядку принятия;
по порядку вступления в силу.
Часть авторов считает, что превалирующим значением обладают непосредственно уставы, в силу их характера и объективного охвата всех граней организации местного самоуправления.
В настоящее время закон исключает возможность принятия устава муниципального образования на местном референдуме

. Но стоит отметить, что ряд авторов считают решения референдума по своей юридической силе выше уставных норм. Необходимо выделить то, что указанным законом изменено наименование актов главы местной администрации. Теперь же глава местной администрации принимает распоряжения и постановления администрации, а не постановления и распоряжения главы муниципального образования.
На основании изложенного, муниципальные акты можно разделить на следующие виды:
1) устав муниципального образования (является основным актом, определяющим статус муниципального образования);
2) регламент представительного органа местного самоуправления (процессуально-правовой акт, регулирующий порядок работы представительного органа местного самоуправления);
3) положение — акт тематического содержания, определяющий статус организации;
4) распоряжение;
5) постановление;
6) приказ и инструкция.

На наш взгляд, постоянно вносимые изменения создают правовые искажения в среде применения других актов местного управления, чем, в свою очередь, способствуют созданию препятствий для реализации положений правовых актов более высоких уровней. Видна необходимость в законодательном закреплении следующей дефиниции «муниципальный нормативноправовй акт» — совокупность однородных, общеобязательных и структурированных правовых норм, призванный регулировать общественные отношения, возникающие при разрешении вопросов местного значения и вопросов, не отнесенных к таковым, но относящихся к компетенции органа местного самоуправления, исходя из содержания ст. ст. 14.1, 15.1 и 16.1 закона № 131-ФЗ, и переданных органами местного самоуправления отдельных полномочий государства, принятых в установленных законом порядке, официально обнародованных в СМИ, документально оформленных и обеспечиваемых силой государственного принуждения при неисполнении.

1.2. Устав муниципального образования в системе муниципальных правовых актов

Содержание устава определяют юридические положения, значимость которых в сферах общественной жизни местного влияния признается законотворцами как самая существенная, а потому такие важные аспекты, как правило, урегулированы исключительно путем разработки и принятием актов регионального и федерального значения.
Устав же в своем содержании дополняет и конкретизирует положения, которые должны быть закреплены в нем в соответствии со статьей 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", однако устав муниципального образования не может каким-либо образом ограничивать их.
По сути, устав муниципального образования содержит в себе главенствующие правовые основы, а уставы разных образований по-разному выстраиваются их авторами, так как специфика регулирования местных вопросов просит строжайшим образом учитывать вопросы правового влияния, когда формируются положения непосредственно самого устава или какого-либо другого нормативного акта.
В настоящее время в период стремительной демократии, законодатель руководствуется свободами и принципами всех отраслей права, то есть учитывает экономические и социальные факторы современного общества. Предмет любого устава носит основной характер законотворческой инициативы. К существенным различиям в содержании уставов муниципальных образований относится наличие или отсутствие в них дополнительных положений, относящихся к предмету уставного регулирования, но по сути один устав похож на другой, отличия носят поверхностный характер.
Место норм любого устава муниципального образования четко указано среди иных нормотворческих документов. Учитывая характер и природу уставов, можно судить об их содержании и признаках. По юридической силе устав является подзаконным актом любого Федерального закона Российской Федерации. Следовательно, уставы предстают как производное от основного законодательства Российской Федерации, но носят передовой характер для муниципального образования. То есть, деление законодательного массива происходит по территориальному принципу конституционного права Российской Федерации.
При вступлении в силу любого устава муниципального образования происходит его адаптация к общественным отношениям, к жизни местных граждан. Также нормы уже имеющегося устава обязаны наглядно представлять интересы местного населения. Культурные ценности местного самоуправления, также подкрепляются и охраняются уставом.
В юриспруденции имеется множество мнений по данному поводу. Например, профессор Алексеев А.И. считает, что устав муниципального образования является в некоторой степени конституцией субъекта Российской Федерации. А Игнатова К.Д., пишет о том, что устав муниципального образования имеет двойственную «природу»:
– играет второстепенную роль в формировании общественного мировоззрения, а также создает некий правовой общественный контроль среди граждан субъекта,
– устав муниципального образования является формальным нормативно-правовым актом, который, по сути, не играет ни какой роли.
По своей природе устав муниципального образования не должен касаться отдаленных тем, кроме как формирование муниципальных основ. А также не отходить от норм Российского законодательства, регулирующегомуниципальные отношения. Но, российский законодатель рекомендует не прибегать к жесткому копированию норм закона.
На первом месте при создании любого устава муниципального образования необходимо учитывать интересы и законные права граждан субъектов, независимо от правотворческой и нормотворческой деятельности. При нормотворческой деятельности необходимо руководствоваться основополагающими принципами гражданского общества: соответствие на предмет законности, обоснованность и целесообразность. Исходя из указанных трех основополагающих начал российского законодательства, можно справедливо указать на передовые признаки любого нормативно-правового акта Российской Федерации: юридическая сила, вид акта и цель правового регулирования