Местный бюджет: понятие, структура, правовая основа.

Введение

Бюджетная система всегда занимает центральное место в финансовой системе любого государства. Принципы функционирования бюджетной системы определяет Бюджетный кодекс, регулирующий общие принципы бюджетного процесса на всех уровнях, в том числе и на муниципальном уровне. Местные бюджеты в значительной степени влияют на уровень социально-экономического развития муниципального образования, потенциал территории, действующая система межбюджетных отношений, самодостаточность бюджета во многом определяют уровень и качество жизни населения.
Основными связующими звеньями между федеральным, региональным и местными бюджетами в части перераспределения бюджетных средств выступают такие финансовые инструменты, как дотации, субсидии, субвенции, правила взаимодействия между региональным бюджетом, субъектами экономической деятельности и домашними хозяйствами регламентируются ст. 14 Налогового кодекса РФ (НК РФ); финансовые рычаги взаимодействия между местным бюджетом и субъектами экономической деятельности и домашними хозяйствами определены в ст. 15 НК РФ; ст. 13 НК РФ определяет бюджетную политику между федеральным бюджетом, субъектами экономической деятельности и домашними хозяйствами.
Если обратиться к истории, то следует отметить, что местные бюджеты советского периода представляли собой расчетно-кассовые подразделения нижнего уровня. Доходы в бюджет за счет собственных источников составляли менее одной трети, доходы от налогов - на уровне до 5 %, связь между финансовой деятельностью предприятий, расположенных на конкретной территории, и социально-экономическими интересами местного сообщества практически отсутствовала. К началу 90-х годов XX века бюджетная система представляла собой жестко централизованную конструкцию: бюджетная иерархия имела высокий уровень зависимости от вышестоящих органов управления.


Специфика местного бюджета в сфере регулирования общественных отношений

Общественные финансы на начало 2000-х годов представляли трудно управляемую, достаточно хаотичную систему с громадными внутренними противоречиями, в том числе и на уровне муниципалитетов. За период существования России как суверенного государства динамика соотношения доходной и расходной частей консолидированных бюджетов наглядно демонстрирует рост степени зависимости бюджетов регионов и муниципалитетов от финансовой помощи вышестоящих бюджетов. Разрыв в финансовой помощи различным регионам очень велик и колеблется от 0,05 % до 92,89 % бюджета региона, что указывает на огромные диспропорции в социально-экономическом развитии территорий. Динамика структуры региональных бюджетов указывает на рост финансовой зависимости от федерального центра, что характерно и для структуры доходов местных бюджетов.
Местные бюджеты в бюджетной системе РФ имеют определенную обособленность и являются самостоятельным звеном. Обязанность государства по отношению к местным бюджетам состоит в обеспечении реальных минимальных уровней местных бюджетов, наличия собственных доходов, их источников, права, в какой-то степени, самостоятельно определять расходные статьи местного бюджета. Особенности формирования муниципального бюджета, его сущность определяет ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, где указано, что власть на местах должна иметь свой бюджет, формировать, утверждать и реализовывать в практической деятельности. Основная роль местных бюджетов состоит в создании прочной финансовой базы, которая бы позволила:
формировать местные бюджеты на уровне, который бы позволил органам местного самоуправления иметь определенную финансовую самостоятельность в социально-экономическом развитии территории;
осуществлять местным бюджетам выравнивание диспропорций в экономическом и социальном развитии территорий;
иметь достаточные финансовые ресурсы для управления нормативами по оказанию услуг в учреждениях непроизводственной сферы (школы, больницы и т.д.);
иметь финансовые возможности местных бюджетов для централизации ресурсов на решение вопросов стратегического развития территории и приоритетных отраслей развития.
Одновременно местные бюджеты являются частью консолидированного бюджета конкретного региона. Местный бюджет относится к категории «публичные финансы» и является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Существующая система налогообложения в Российской Федерации, жестко централизованная бюджетная политика основной массе бюджетов муниципальных образований отвела роль дотационных участников бюджетной системы.
Рассмотрим, как формируется доходная и расходная части местного бюджета. Следует отметить, что существует множество подходов к классификации доходов бюджета, в том числе и местного. Классификация доходов бюджетов в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 131-ФЗ, некоторых научных исследованиях рассматривает доходы бюджета как доходы государства в целом, специфика местных доходов практически не учитывается

. По нашему мнению, классифицировать доходы местных бюджетов следует по:
видам местного бюджета;
территориальному уровню;
порядку зачисления в бюджет;
порядку образования и использования;
социально-экономическому признаку.
Применение территориального признака, признание бюджетов муниципальных районов и поселений самостоятельными звеньями бюджетной системы может внести коррективы в ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в этом случае бюджетную систему следует считать четырехуровневой.
Классификация доходов местных бюджетов по порядку зачисления в бюджет, согласно Бюджетному кодексу, делится на закрепленные и регулирующие. Отнесение же безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов к собственным доходам местных бюджетов фактически искажает истинную картину собственных доходов бюджета, формально увеличивая собственные финансовые ресурсы муниципалитета, хотя данные доходы бюджета должны быть отнесены к «регулирующим доходам». К доходам местного бюджета относятся и неналоговые доходы, которые формируются из:
доходов от использования муниципального имущества, кроме имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений;
доходов от имущества муниципальных унитарных предприятий;
доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями. Дополнительно в местные бюджеты поступают финансовые ресурсы для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, бюджетные средства на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению доходов муниципальных образований.
Расходы муниципальных бюджетов напрямую увязаны с планами социально-экономического развития территории. Следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ определяет конкретные статьи расходов, которые должны финансироваться только из местного бюджета:
содержание органов местного самоуправления;
проведение выборов муниципальных органов власти и референдумов;
управление муниципальной собственностью;
обслуживание и погашение муниципального долга, реализация целевых муниципальных программ;
целевое дотирование населения;
финансирование учреждений образования, физкультуры и спорта, СМИ, и прочих учреждений, находящихся в муниципальной собственности или оперативном управлении;
содержание муниципального жилищно-коммунально- го хозяйства;
содержание дорог местного значения, дорожное строительство;
содержание муниципальных органов общественного порядка;
благоустройство территорий;
финансирование охраны окружающей среды;
финансирование архивной деятельности;
организация транспортного обслуживания населения;
обеспечение пожарной безопасности;
организация утилизации и переработки бытовых отходов, содержание мест захоронения.
Главным направлением использования местного бюджета в соответствии со статусным предназначением местного самоуправления должны быть расходы на жизнеобеспечение населения, проживающего на территории муниципального образования. Практика же показывает, что уровень собственных доходов местного бюджета не позволяет финансировать многие статьи расходов, поэтому через систему трансфертов финансирование производится через региональный и федеральный бюджеты.

Меры для оптимизации использования возможностей местного бюджета

Существующая система налоговых отношений в РФ, ее несовершенство, избыточное изъятие доходов от налогов в центр не позволяют в полной мере использовать налоговые инструменты регулирования и социального выравнивания, не позволяет различным социально-экономическим структурам общества, государству, населению иметь согласованные интересы в своей деятельности. Действующая налоговая политика является главным фактором соответствующего уровня развития муниципальных образований. Коренное изменение налоговой системы в сторону увеличения числа местных налогов позволит, с нашей точки зрения, расширить сферу деятельности муниципальных образований, серьезно улучшить качество и уровень жизни населения, проживающего на данной территории, что, как известно, является одной из основных задач государства. Система налогообложения, бюджетная система поставили в полную финансовую зависимость органы местного самоуправления от решений федеральных и региональных органов власти в части отчисления от налогов, дотаций, субсидий, субвенций от вышестоящих бюджетов. Бюджетная реформа, одной из целей которой является эффективное использование бюджетных средств в деятельности органов публичной власти, ставит задачу перехода от модели управления затратами к модели управления результатами. Новая модель подразумевает в деятельности муниципальных органов власти социально значимых, конкретных результатов, активной заинтересованности всех участников бюджетного процесса, создание системы стимулирования, применение методов бюджетирования, ориентированного на конечные показатели