Механизм выбора приоритетов при разработке инновационной политики

Введение

Сегодня перед Россией стоит весьма сложная задача экономического и социального возрождения в условиях международной изоляции и открытой антироссийской политики ряда ведущих стран мира. В этих условиях формирование эффективной инновационной политики является основой модернизации, важнейшим фактором повышения эффективности производства, его интенсификации, конкурентоспособности, решения проблем по улучшению качества жизни населения страны. Реализация этих задач во многом зависит от приоритетных направлений развития инновационной политики.
Постановка приоритетов является частью более сложного процесса разработки научно-технологических стратегий. Подобные практики приобретают популярность, и даже становятся обязательными, при проведении реформ государственного управления, направленных на усиление подотчетности, обеспечение регулярного мониторинга и экспертизы политики. Важно увязать претворение в жизнь стратегических документов с текущей деятельностью. Сложность и междисциплинарный характер инновационной политики требуют, чтобы ее реализация была четкой и заранее спланированной, а координация, мониторинг и оценивание обеспечивались головной организацией. Различные акторы часто формулируют свои стратегии без четкой привязки к общей линии, что ведет к фрагментации политики. В силу сказанного необходимо, чтобы процесс выбора приоритетных направлений и перспективных технологий являлся эффективным в решении общих научно-технических и инновационных задач странового развития. В свою очередь правильный выбор приоритетов для инноваций и технологического развития на практике представляется сложной задачей, что и объясняется актуальность данного исследования.


1. Эволюция практики и новых направлений формирования приоритетов инновационной политики

В технологической и инновационной политике промышленно развитых стран традиционно уделяется серьезное внимание поддержке исследовательских направлений, технологий и секторов, способных внести существенный вклад в решение социально-экономических задач. Таким образом, установление приоритетов (priority setting) технологического развития изначально относится к ключевым элементам политики. Эта деятельность имеет, как минимум, три аспекта:
1) Тематический. Выявляются актуальные сферы (технологии и области деятельности), требующие первоочередного государственного вмешательства.
2) Институциональный. Определяются порядок и критерии отбора приоритетов, поддерживаемых политическими институтами.
3) Легитимационный. Политики и другие ключевые факторы аргументируют предпринимаемые действия и итоговый выбор приоритетов.
В эволюции определения приоритетов инновационной политики выделяют четыре последовательно развивавшихся подхода:
– традиционный целевой (mission-oriented) (1940–1950-е гг.) – ориентируется на потребности в наращивании военного технологического преимущества;
– основанный на приоритетах промышленной политики (с 1960-х гг.) – характеризуется более широким охватом и акцентируется на ключевых гражданских технологиях;
– системно-ориентированный (с 1980-х гг.) – фокусируется на основных функциональных аспектах (кооперация, сети и т. д.).
– новый целевой (с 1990-х гг.) – связан с развитием технологий, направленных на преодоление социальных и экологических вызовов (старение населения, проблемы охраны здоровья, поддержание устойчивого развития, обеспечение безопасности).
Все отмеченные подходы с различной доминантой присутствуют в стратегиях многих стран. Так, в США по данным за 2003 г. на традиционные оборонные и космические технологии было выделено свыше 60% общего объема финансирования исследований и разработок (далее – ИиР). В то же время в Германии на них приходилось лишь 19% общих расходов на ИиР, а затраты на «гражданские» статьи составили 65%.
Анализируя процесс формирования приоритетов, необходимо учитывать усложняющуюся структуру современной инновационной политики. Для большинства стран характерно отсутствие единого центрального органа, ответственного за идентификацию, выбор и установление тематических приоритетов. Как правило, в эту деятельность вовлечены различные организации и заинтересованные группы, что позволяет сочетать «директивный» подход с инициативами «снизу».
Одна из ключевых проблем постановки приоритетов – поиск адекватных методологий их идентификации, отбора и утверждения. С 1980-х гг. стали широко применяться такие методы, как технологическая экспертиза и технологический Форсайт. Появление и распространение радикальных инноваций, например Интернета, заставило уделять более пристальное внимание инициативам, выдвигаемым «снизу».
Сегодня развитыми странами признается нецелесообразность слишком узкого набора приоритетов. Доказано, что во многих случаях в отношении новых технологий и наиболее успешных инноваций рыночные механизмы «работают» гораздо эффективнее, чем директивные политические меры.
Осознание перспективности таких областей, как информационно-коммуникационные технологии, биотехнологии и т. п., и вышеупомянутых глобальных вызовов привело к выбору многими странами «стандартного» перечня приоритетов инновационной политики. Общим трендом становятся отказ от фокусировки на узких тематических направлениях и ориентация на «идущие снизу» (bottom up) рыночные силы. Одновременно усиливается акцент на более универсальных вопросах, связанных с функционированием инновационной системы и ее рамочными условиями.
В последние годы развитые государства усиливают горизонтальную составляющую инновационной политики с целью достичь максимальной согласованности и координации, что напрямую влияет на механизмы отбора приоритетов. Концепция третьего, новейшего поколения политики основана на предположении, что ресурсы для инноваций рассредоточены по различным секторам или областям политики, и их необходимо интегрировать. При этом, эффективная координация возможна при условии, что органы управления способны четко сформулировать стратегию, долгосрочную политику и ориентиры, которые аргументированно задают направления для постановки приоритетов. В противном случае этот процесс осуществляется посредством несвязанных действий на более низком уровне за счет коммуникации, консультации и арбитража. В этом плане сформировался ряд базовых подходов.
Так, правительства некоторых стран, стремясь сформировать всеобъемлющую повестку и соответствующий ей набор приоритетов, расширили рамки политики. Применение подобного подхода затрудняется тем, что он требует сотрудничества различных факторов, а потому может противоречить сложившейся практике разделения сфер ответственности отдельных министерств и ведомств. Другие государства, корректируя и легитимируя политические приоритеты, прибегли к реструктуризации институтов научно-технической и инновационной сферы, часть которых были объединены и переименованы.
Широкое распространение получили попытки разработки более разносторонней и в то же время сконцентрированной на конкретных задачах политической повестки. Для этого практикуется создание различных консультативных и координационных органов по вопросам научно-технической и инновационной политики (например, советов) или «инновационных платформ». Подобные механизмы, как правило, выходят за пределы традиционных сфер и оперируют смешанным набором формальных, полуформальных и неформальных координационных мер.
Координация политики и реализация ее приоритетов представляют серьезный вызов для многих стран. Министерства все реже справляются с обеспечением растущих требований к координации, что в последние десять лет привело к развитию т. н. «агентизации» (agencification). При таком подходе сохраняется базовая политическая структура правительства, вместе с тем на уровне ведомств стимулируются децентрализация, подотчетность и гибкость. Считается, что координация в рассматриваемой сфере наиболее эффективна при наличии ведомств, обладающих оптимальными ресурсами для взаимодействия с инноваторами.

2. Определение приоритетов инновационной политики в европейских странах

Процедуры отбора приоритетов и их эффекты характеризуются значительным межстрановым разнообразием, как следствие, правительства многих стран находятся в поиске лучших практик. Подобная вариативность инструментов и институтов обусловлена, прежде всего, различиями национальных культур и историческими предпосылками. Зачастую, несмотря на единство базового подхода, негибкость институциональных структур ведет к зависимости от предшествующего развития (path dependencу) и, как следствие, разным порядкам утверждения приоритетов. Тем не менее доминирование концепции «национальных инновационных систем» способствует объединению руководящих принципов политики.
Установление приоритетов не является исключительной функцией общегосударственного уровня. За него в равной степени ответственны индивидуальные финансирующие органы, исследовательские организации, университеты и другие ключевые акторы инновационной системы. В связи с этим усложняется ключевая задача – обеспечение согласованности между разными стратегическими уровнями и субъектами, что требует четкого и прозрачного разграничения полномочий отдельных организаций.
При том что универсальной практики, обеспечивающей оптимальную централизацию либо децентрализацию постановки приоритетов, не существует, тем не менее можно выделить несколько общих принципов

. Как правило, в «сферу компетенций» национального уровня входят:
– определение места инноваций в системе приоритетов политики (что отражается в объемах бюджета, выделяемых на ИиР);
– регулирование общесистемных факторов (прав интеллектуальной собственности, поддержки малого и среднего бизнеса, регламентации различных видов деятельности);
– идентификация базовых функциональных и тематических приоритетных областей, связанных с решением социальных проблем (экология, здоровье и т. п.), компенсацией «провалов рынка» или восполнением пробелов в национальной инновационной системе.
Задача посреднических организаций (финансирующих ведомств, институтов трансфера технологий и т. п.) и субъектов ИиР (университетов, исследовательских центров, предприятий) – трансформировать обозначенные стратегические приоритеты, направив их в практическую плоскость.
Как упоминалось выше, в настоящее время выделяются три типа приоритетов инновационной политики: целевые, функциональные и тематические. К первому относятся различные целевые ориентиры, например достижение уровня затрат на ИиР в размере 3% от общеевропейского ВВП, базовые приоритеты программы ЕС по исследованиям, технологическому развитию и инновациям (Research, Technology Development and Innovation, RTDI) или интернационализация последних. Второй подразумевает развитие определенных функций национальной инновационной системы – финансирование научной деятельности, мобильность исследователей и т. п. Примером может служить недавно принятая Национальная инновационная стратегия Финляндии, рассматривающая в качестве основного инструмента стимулирования фирм к инновациям увеличение инвестиций в корпоративные ИиР. Тематические приоритеты связаны с определенными технологическими направлениями или областями бизнеса, такими как нанотехнологии, инновации в сфере услуг, экологические инновации и др.
Зачастую приоритеты образуют многоуровневую систему. Ее вершину образуют расширенные политические цели, которые конкретизируются комплексом тематических или функциональных мероприятий и схем финансирования, имеющих собственные приоритеты.
Порядок установления приоритетов во многом зависит от иерархического положения отвечающих за эту деятельность институтов. Правительственные «белые книги» (white papers) и инновационные стратегии обычно носят обобщенный характер и акцентируются преимущественно на целевых и функциональных приоритетах. С другой стороны, в фокусе специализированных ведомств находятся, прежде всего, тематические приоритеты, хотя задачи системного и функционального плана также не остаются без внимания.
Значительное разнообразие присуще и характеру самого процесса формирования приоритетов. Он может быть директивным либо инициированным «снизу», вовлекать широкий круг заинтересованных сторон или же осуществляться ограниченной группой экспертов. Наряду с этим существенной вариативностью характеризуются степень формализации определения приоритетов и процедуры их экспертизы.
3. Механизмы реализации и оценки выбора приоритетов инновационной политики

В общем случае, многочисленные механизмы, практикуемые правительствами европейских стран для имплементации тех или иных приоритетов, носят стратегический либо операциональный характер. Стратегические приоритеты претворяются в жизнь главным образом в форме политических программ, советов, платформ, а также посредством различных специализированных органов. На операциональном уровне применяются следующие взаимосвязанные механизмы вертикальной координации и реализации приоритетов:
– финансово-бюджетные меры;
– тематические конкурсы;
– управление по результатам (performance management);
– кооперационные соглашения;
– новые инициативы и механизмы поддержки;
– рамочные программы;
– косвенное стимулирование.
Наиболее традиционная и распространенная форма инновационной политики – планирование бюджета и выделение средств на воплощение определенных приоритетов. Она является элементом практически всех механизмов и инструментов реализации приоритетов, поскольку заметная их часть основана на государственном финансировании. Бюджетные меры также служат важнейшим имплементационным механизмом верхнего уровня. Даже наиболее совершенные инновационные стратегии и планы терпят крах, если не заручатся поддержкой со стороны министерства финансов и не получат необходимой «подпитки» из государственного бюджета.
За последние два десятилетия практика государственного управления во многих странах существенно изменилась. Большую роль в этом плане сыграли идеи «нового государственного управления» (new public management, NPM) и «управления по результатам», благодаря которым в государственном секторе получили распространение управленческие модели, характерные для бизнеса. Все более пристальное внимание стало уделяться эффективности практических мер, усилению подотчетности и оценке результатов на основе целевых ориентиров и индикаторов производительности. В некоторых случаях управление сфокусировано скорее не на достижении количественных показателей, а на развитии диалога министерств с соответствующими ведомствами и институтами.
К вертикальным координационным механизмам, обеспечивающим имплементацию политических приоритетов, относятся соглашения о результатах деятельности (performance agreements), контроль их исполнения и финансовая поддержка на уровне министерств. Подобные соглашения служат инструментом определения количественных и качественных ориентиров и, как следствие, концентрации ресурсов на реализации ключевых приоритетов, относящихся к сфере их деятельности.
На операциональном уровне приобрело популярность тематическое конкурсное финансирование. Конкурсы могут быть связаны не только с определенной научной или технологической областью (например, нанотехнологии, лесной сектор), но и более «системными» вопросами, такими как финансирование ИиР, осуществляемых малыми и средними предприятиями, или даже государственные закупки. Конкурсный принцип способствует концентрации государственных средств на наиболее перспективных проектах ИиР или иных инновационных мероприятиях.
Если имеющаяся научно-инновационная инфраструктура не обеспечивает реализации определенного приоритета, может потребоваться создание принципиально новых институтов и инструментов финансирования.
В современных условиях наблюдается постепенный переход от тематических перманентных структур поддержки ИиР к ограниченным временными рамками программам, которые при этом открыты для более широкого круга акторов. При этом, программы – более гибкий инструмент политики (их легко инициировать и, при необходимости, свернуть), в отличие от организаций, которые склонны демонстрировать высокое внутреннее сопротивление, несмотря на то что приоритеты с течением времени меняются.
В некоторых странах программы ИиР управляются отраслевыми министерствами, однако в большинстве государств эта функция возложена на специализированные ведомства.
Помимо механизмов прямого действия, следует отметить многочисленные «белые книги» и стратегические документы, которые все активнее используются государственным сектором в качестве «стратегических сигналов» или «дорожных карт», а также частными игроками, помогая им идентифицировать свою роль и получить поддержку от государства. Ключевыми условиями являются наличие долгосрочной стабильности и возможность активного участия заинтересованных сторон в осуществлении стратегических процессов. Повышение предсказуемости политики, информированности о ключевых задачах стратегий и политических инициативах может в долгосрочной перспективе оказать косвенный эффект на поведение различных заинтересованных сторон.
При оценке приоритетов и их реализации применяются различные процедуры мониторинга и экспертизы, охватывающие международный, национальный или региональный уровни. Под экспертизой в общем случае понимается оценка степени актуальности, результативности и эффектов той или иной меры сквозь призму ее задач, включая анализ процедур, хода реализации и административного управления. Экспертиза должна осуществляться с максимальной системностью и объективностью, причем ее охват и методы зависят от поставленных вопросов и характера рассматриваемой меры. Она может основываться на ретроспективных (ex-post), текущих или прогнозных (ex-ante) оценках, а полученная на ее основе информация – использоваться при анализе ранее предпринятых политических шагов, мониторинге действующих инициатив либо перспективном планировании инновационной и технологической политики. Экспертиза, базирующаяся на прогнозах, обычно служит для оценки ожидаемого эффекта от претворения в жизнь запланированных приоритетов и соотнесения поставленных количественных ориентиров с исходной ситуацией. Ретроспективная экспертиза, в свою очередь, применяется при анализе реализации приоритетов.
Методы и практики оценки приоритетов развивались параллельно с эволюцией технологической и инновационной политики по мере изменения представлений об инновационных процессах. Изначально доминировавшая в послевоенный период модель фокусировалась на оценке качества ИиР, а основными инструментами служили рецензирование и библиометрические методы