Конституционно-правовые основы местного самоуправление в Российской Федерации

Введение

В Европейской Хартии местного самоуправления «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [1].
В современном обществе принято считать, что местное самоуправление (МСУ) – это одна из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.
Местное самоуправления играет огромную роль  в экономической и политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического федеративного государства. МСУ в нашей стране поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Благодаря ему можно перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Каждый период становления России, особенно в кризисные периоды, знаменуется следующими тенденциями: объединение на основе центра и разобщение, суверенитет территорий, которые ее составляют. Причины были и объективными (исторические условия), и субъективные (желание региональной элиты быть полным хозяином в своих пределах).
Еще одной тенденцией является становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было инструментом управления для региональной власти. Когда власть центра усиливалась, самоуправление было компромиссом между верховной властью и территориями. В той или иной мере самоуправление в России было всегда.
Статья 131 Конституции Российской Федерации говорит о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. [2] При этом учитываются исторические и иные местные традиции. Население самостоятельно определяет структура органов местного самоуправления. Поэтому данная тема является актуальной и сегодня. Не имея знаний об истории формирования и функционирования отраслей права, сложно сделать прогноз перспектив ее развития. Поэтому очевидно и познавательное значение изучения данной темы.
Цель работы – анализ конституционно-правовых основ местного самоуправления в РФ.
В соответствии с целью поставлены следующие задачи:
Изучить Понятие, принципы и цели местного самоуправления в России.
Проанализировать типы муниципальных образований и структура органов местного самоуправления в России.
Проанализировать основные показатели социально-экономического развития муниципальных образований.
Выявить проблемы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в России.
Предложить пути решения проблем устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в России.


1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ

Правовые основы местного самоуправления в России

Местное самоуправление в РФ является формой по осуществлению народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через орган местного самоуправления вопроса местного значения исходя из интересов населения при учете исторической и иной местной традиции [3].
Стоит отметить, что, закрепив правовую основу местного самоуправления, законодатели руководствовались тем, что местным самоуправлением обеспечивается реализация общепризнанного права всех людей участвовать в управлении собственной страной непосредственно или через свободно избранного представителя. Поэтому местное самоуправление - это основа любых демократических строев, которые определены совокупностью общепризнанных принципов и норм международного права, международными договорами РФ.
Конституцией РФ гарантируется организационная обособленность органа местного самоуправления от органа в государственной власти. Организационной обособленностью органа местного самоуправления от органа государственной власти предусматривается следующее: самостоятельно определить структуру органа местного самоуправления; не допустить назначение на должность, утверждение в должности должностного лица местного самоуправления, формировать органы местного самоуправления органом или должностным лицом в государственной власти; отсутствующая подчиненность и подотчетность органа местного самоуправления государственному органу; недопустимость выдачи предписания, дачи указания, непосредственного руководства деятельностью органа местного самоуправления со стороны органа государственной власти; самостоятельность органа местного самоуправления при решении вопроса местного значения и невозможность отмен муниципального правового акта иначе как самим органом, его принявшим, или в судебном порядке и др.
Признав и гарантируя местное самоуправление, Конституцией РФ установлено, что местное самоуправление в пределах собственных полномочий является самостоятельным.
Положением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяется правовая база местного самоуправления. На первом месте - ряд международно-правовых документов. Здесь стоит отметить Европейскую хартию местного самоуправления. ею определяются минимальные права местного самоуправления, гарантированные государством, ее подписавшим.
Конституция РФ, ряд федеральных законов занимает особую значимость в правовой основе местного самоуправления, что находит отражение в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, где определено, что установление общих принципов по организации местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъекта [2].
Совокупность норм, регулирующих вопрос организации местного самоуправления, содержится и в кодексе. К примеру, ГК РФ определяется, какое имущество - муниципальное, закрепляется положение о порядке по образованию, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Основной ряд принципов по организации местных финансов, источник по формированию муниципальных финансовых ресурсов закреплен в БК РФ. НК РФ закрепляются местные налоги и сборы, определяются налоговые ставки. ЗК РФ закрепляется ряд полномочий органа местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительным кодексом РФ подразделяются городское, сельское подразделения на вид на основании численности населения, устанавливаются требования к описанию и утверждению границы муниципального образования.
Из-за принципа единства системы права конституция (устав) и закон субъекта Федерации, которая, признав местное самоуправление как основополагающее начало в организации публичной власти на собственной территории и определив систему организации такой власти, не смогут уменьшить уровень гарантии самостоятельности местного самоуправления, которая предоставляется федеральными законами [8, c. 87].
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - многоплановый. Кроме положительного ряда моментов здесь вводятся инструменты по политическому давлению на мэра. Первое, был предусмотрен ряд оснований с целью отрешения главы муниципального образования от должности. Такое неисполнение мэром в течении некоторого периода решения суда о приведение отдельных муниципальных нормативно-правовых актов на основании федерального законодательства; нецелевое расходование субвенции из бюджета федерации или бюджета субъекта РФ; совершение мэром действия, влекущего нарушение прав и свобод людей и граждан, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности страны и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ. Отрешают от должностей мэра главы регионов с помощью издания правовых актов, которые могут обжаловаться в судебном порядке.
Второе, в 2009 ввели процедуру по удалению главы муниципального образования в отставку. Основания для удаления представлены ниже: неисполнение мэрами в течении трех и более месяцев собственных полномочий; два раза подряд неудовлетворительная оценка в деятельности мэров со стороны представительных органов муниципальных образований по результату его ежегодного проводимого отчета; несоблюдение и неисполнение антикоррупционного законодательства; нецелевое расходование субвенции; просроченная задолженность муниципального образования по исполнению собственного долгового и (или) бюджетного обязательства. В 2013 г. расширили ряд оснований для удаления глав муниципальных образований, а именно допущение мэрами нарушений межнационального и межконфессионального согласия, возникновения межэтнических конфликтов. Право удалить мэра в отставку находится в руках представительного органа в муниципальном образовании. Инициатива должна исходить от не меньше, чем 1/3 депутатов такого органа или главы в регионе. Решение об удалении принимает квалифицированное большинство (2/3 голосов).
Существующей системой межбюджетных отношений также ограничивается муниципальная автономия. Структура дохода местного бюджета на данном этапе времени говорит о том, что муниципальное образование зависимо от региона в части, касающейся финансового обеспечения. Удельный вес собственного, закрепленного на долгосрочном основании доходного источники местного бюджета является низким. Главную часть средств муниципалитет получает не в виде собственного дохода, а в качестве финансовой помощи вышестоящих уровней в бюджетной системе. Поддержку местного бюджета из бюджета вышестоящего уровня осуществляют при помощи целевого трансферта – субсидий и субвенций [16, c. 72].
Также отметим, что другой мощный инструмент в политики - межмуниципальное бюджетное выравнивание. Предполагают принудительное изъятие средств муниципалитета с относительно высоким доходом на душу населения в пользу наиболее обделенного доходом муниципалитета в регионе.
Ряд конституционных гарантий автономии МСУ не позволяет выстраивать чисто административную вертикаль его подчинения. Таким образом, усиление контроля обеспечивают и политическим методом. На муниципальном уровне внедряют пропорциональную избирательную систему.Введение

в избирательную систему пропорциональной составляющей повысит значимость партии как участника в электоральном процессе.
На данном этапе времени можно отметить недостаточную концептуальную проработанность законодательства о местном самоуправлении. Это приводит тому, что законодательство о местном самоуправлении утратило собственную стратегическую направленность и стабильность, однако устойчивость и последовательность закона повышает доверие к праву. Закон, естественно, не должен превратиться при этом в тормоз в политическом развитии РФ, но и вместе с тем его изменение не должно напомнить движение маятника: законодатель не должен переходить из одной крайности в другую. Каждым Законом РФ о местном самоуправлении (1991, 1995 и 2003 гг.) предусматривалась необходимость по коренной перестройке всего здания местной власти. Это говорит о том, что у законодателя отсутствует стратегический план по развитию местного самоуправления. [16, c. 76]
Требуется определяться с перечнем федеральных законов, которые необходимо принимать в развитие Федерального закона № 131. К примеру, требуется принять ряд федеральных законов о статусе выборного лица местного самоуправления, о муниципальной статистике и др.
Требуется иная стратегия по развитию местного самоуправления на современном этапе государственного и общественного развития, а также конкретный план мероприятий по реализации такой стратегии. Совет при Президенте РФ по развитию местного самоуправления сможет заниматься разработкой вышеназванной стратегии и плана ее реализации, объединяя усилия ряда органов и организаций. Также требуется сильный научный, учебный, информационный центр по местному самоуправлению в качестве Муниципальной академии. Местным самоуправлением занимается ряд многочисленных структур, однако отсутствует флагман, общепризнанный центр по изучению и обучению местному самоуправлению.
Основные направления по развитию местного самоуправления на данном этапе времени [8, c. 102]:
повысить качество и реальность муниципального управления, которое осуществляется ответственным и компетентным органом в местном самоуправлении, который находит поддержку у граждан;
формировать систему по демократическому контролю в муниципальном образовании, которая будет включать муниципальную общественную палату, муниципального уполномоченного по правам человека, контрольно-счетный орган муниципального образования, другой ряд форм общественного контроля;
усилить роль представительного органа местного самоуправления в качестве демократического и контролирующего центра в муниципальной демократии, активно реализующего собственный контрольный потенциал, обеспечивающий во взаимодействии с институтом гражданского общества общественный дискурс, утверждение и развитие в муниципальном образовании свободы мнений и дискуссий при учете нового ряда информационных технологий и др.
На данном этапе времени местное самоуправление РФ находится на важнейшем этапе в своем развитии. Реализация Федерального закона под названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выходит на финишную прямую. Завершили длительный переходный период, и, подводя некоторый итог в работе, отметим, что вектор в реформе избрали верный, в РФ создали современную модель по территориальной организации местного самоуправления.

Типы муниципальных образований и структура органов местного

МСУ в РФ, а также его система, принципы организации и деятельности должны быть сформированы в соответствии с КРФ, федеральным законом, который призван установить общие принципы организации системы органов МСУ, что согласно ст. 72 КРФ относится к совместному ведению РФ и ее субъектов [2, ст.72].
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» под МО понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется МСУ, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы МСУ

. Субъектами могут быть: городское поселение; сельское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения и городской округ с внутригородским делением. Они все наделены определенным статусом закона субъекта РФ [3, ст 2].
Городское поселение включает в себя один город или один поселок, а также согласно генеральному плану городского поселения в него могут быть включены территории, которые предназначены для развития его транспортной, социальной и другой инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, которые не являются МО) [3, ст.11,п.1.5].
Сельское поселение включает в себя, как правило, один сельский населенный пункт или поселок, численность населения которого более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3 тыс. человек) и (или) объединенные единой территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3 тыс. человек каждый [3, ст.11,п.1.6]. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек обычно входит в состав сельского поселения [3, ст.11,п.1.7].
Если же сельское поселение включает в себя несколько населенных пунктов, то одному из них с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры присваивается статус административного центра поселения. Именно в нем должен находиться представительный орган сельского поселения. Границы сельского поселения, в составе которого два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, которые входят в его состав. Перечисленные требования доступности могут в соответствии с законами субъектов РФ не применяться на территориях, обладающих низкой плотностью сельского населения, а также в труднодоступных и отдаленных местностях.
В состав Муниципального района  входят несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территории вне границ поселений). Причем границы данных поселений не могут пересекаться. Также не допускается частичное вхождение территории поселения в состав муниципального района. Один из населенных пунктов, которые входят в состав муниципального района, с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры наделяется статусом его административного центра. В нем должен располагаться представительный орган муниципального района. Административным центром муниципального района может быть город, поселок, который имеет статус городского округа и граничит с муниципальным районом. Данное правило введено для случаев, когда естественным управленческим центром района является населенный пункт, который перестал быть частью данного района в силу обретения им статуса городского округа. Границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, которые входят в его состав [3, ст.11,п.1.11]. Перечисленные требования доступности могут не применяться на территориях, обладающих низкой плотностью сельского населения, а также в труднодоступных и отдаленных местностях, что особенно важно для субъектов РФ, которые расположены в арктических широтах.
Городской округ – это городское поселение, не входящее в состав муниципального района [3, ст.2]. Законом субъекта РФ осуществляется наделение городского поселения статусом городского округа при наличии сложившейся транспортной, социальной, и другой инфраструктуры, которая необходима для самостоятельного решения органами МСУ городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, которые переданы указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами МСУ прилегающего муниципального района вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных данным органам федеральными законами и законами субъектов РФ [3, ст.11,п.2].
Зачастую городские округа в свой состав включают населенные пункты, которые могли бы быть самостоятельными МО – поселениями, если бы они входили в состав муниципальных районов. Статус городского округа больше всего удобен для крупных городов, которые приравнены в рамках административно-территориального деления субъектов РФ к административным районам, в частности, он рассчитан на административные центры субъектов РФ.
Внутригородская территория –  это часть территории города федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя), которая выделяется для осуществления на ней функций МСУ [3, ст.2].
27 мая 2014 были внесены изменения в ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Согласно внесенным изменениям двухуровневую модель организации МСУ предлагается распространить и на крупные городские округа. Для этого вводятся два новых вида МО: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.
Из-за предусмотренных изменений в системе организации МСУ устанавливают порядок и расширяют списки по случаям преобразования МО: изменение статусов городских округов из-за наделения их статусом городских округов c внутригородским делением или лишением их статуса городских округов c внутригородским делением, присоединение поселений к городским округам c внутригородским делением и выделение внутригородских районов из городских округов с внутригородским делением, изменение статусов городских поселений в связи с наделением их статусами сельских поселений и изменение статусов сельских поселений из-за наделения их статусом городских поселений [3, ст.13,п.7.1].
Изменение статусов городских поселений из-за наделения их статусами сельских поселений и изменение статусов сельских поселений в связи с наделением их статусами городских поселений имеет существенную значимость для граждан соответствующего МО, потому что от данного статуса находится в зависимости установление того ли иного перечня вопроса местного значения в поселении, решение которого обеспечит жизнедеятельность граждан данного МО, особенности по формированию органа МСУ поселения, а также действие ряда преференций и льгот, которые устанавливает законодательство РФ для отдельного ряда категорий граждан.

Рисунок 1- «Виды муниципальных образований в РФ» [составлен автором]
Органы МСУ– это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий [20].      Население самостоятельно определяет организационную структуру МСУ своего МО: органов МСУ и других организационных форм осуществления МСУ. Особое место в демократической системе управления государством и обществом этих органов определяется тем, что их наличие обеспечивает децентрализацию системы управления, делающую эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения МО с учетом исторических и других местных традиций. За счет органов МСУ осуществляется и организация власти на местах, обеспечивается самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения, организационное обособление управления местными делами в общей системе управления государством и обществом. Государственные органы и органы МСУ – это органы, посредством которых народ реализует принадлежащую ему власть в государстве. Вместе с этим это различные формы осуществления народной власти. Не являясь органами государственной власти, органы МСУ осуществляют деятельность, носящую властный характер, так как данные органы выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими решения так же обязательны, как решения государственных органов, для всех юридических и физических лиц на территории данного МО. Будучи относительно самостоятельными органы МСУ плотно взаимодействуют и связаны с государственными органами. Наряду с этим законодательством запрещено вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность органов МСУ, в их формирование, подмену их деятельностью органов и должностных лиц государства, ограничение полномочий органов МСУ со стороны кого-либо.      К органам МСУ относятся: представительные и другие органы МСУ, которые образуются в соответствии с уставами МО. Наименование, структура и порядок деятельности органов МСУ определяется уставами МО, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации [13, c. 101].

Рисунок 2 – «Структура органов местного самоуправления» [составлен автором]
Согласно нормам ФЗ представительный орган муниципального района в соответствии с законом РФ и уставом муниципального района [3, ст.35, п.4]:
1) может состоять из глав поселений, которые входят в состав муниципальных районов, и из депутатов представительного органа указанного поселения, которые избираются представительным органом поселения из собственного состава на основании равной в независимости от числа граждан в поселении нормой представительства.
2) может избираться на основании всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
Нормы ФЗ также предусматривают, что главы МО на основании законов субъектов РФ и уставом МО:
1) избирают на муниципальных выборах, либо представительными органами в муниципальном образование из собственного состава, либо представительными органами в муниципальных образованиях из численности кандидатов, которые представлены конкурсной комиссией по результату в конкурсе. В поселениях, где совокупность полномочий представительных органов в муниципальных образованиях осуществляет сход граждан, главы в муниципальных образованиях избираются на сходе граждан и исполняют совокупность полномочий глав местных администраций;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) при избрании представительных органов в муниципальных образованиях из собственного состава исполняют ряд полномочий его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочие депутатов в представительном органе в муниципальном образование, избранных главами данных муниципальных образований, возглавляющих местную администрацию, прекращают;
4) не сможет одновременным образом исполнить полномочия председателя представительного органа в муниципальном образованим и полномочия главы местной администрации;
5) при избрании представительными органами муниципальных образований из численности кандидатов, которые представлены конкурсной комиссией по результату конкурса, возглавляет местную администрацию.
Поэтому, предусматривают возможности по избранию депутата представительного органа муниципального района, представительного органа городских округов с внутригородским делением, глав муниципальных образований на муниципальных выборах, а также осуществлять формирование в МО – как одного вида, так и в отдельных МО– различных вариантов структуры органов МСУ согласно закону субъекта РФ и уставами соответствующих МО. То есть субъект РФ может установить как полную определенность структуры органов МСУ в соответствующих видах или в отдельных МО, так дать и вариативный подход, оставив окончательное решение за МО (через принятие соответствующих положений устава).
В муниципальных районах, городских округах, городских округах с внутригородским делением, во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения ½ из численности членов в конкурсной комиссии по отбору кандидата на назначение на должность главы местной администрации должны будут назначать представительными органами соответствующих МО, а другая 1/2 - высшим должностным лицом в субъекте РФ (руководители высших исполнительных органов в государственной власти в субъектах РФ) [11, c. 104].
В поселениях, во внутригородских районах ½ от численности членов в конкурсной комиссии по отбору кандидата на назначение на должность главы местной администрации должны будут назначаться представительными органами в поселениях, внутригородских районов, а другая половина - главой местной администрации в соответствующем муниципальном районе, городском округе с внутригородским делением.

Основные показатели социально-экономического развития муниципальных образований

Главный традиционный метод в региональной экономике – исследовать социально-экономическое развитие районов, основанное на применении системы статистических показателей, характеризующих важное явление и пропорцию, которые имеются в региональной экономической системе.
Цель данного исследования - выявлять диспропорции и неиспользуемые возможности экономического роста с целью последующего обоснования альтернативы стратегии социально-экономического развития муниципальных образований [14, с. 62].
Исследование социально-экономического развития нацеливается на разрешение совокупности задач, которые предполагают:
оценивать состояние природно-ресурсного потенциала муниципальных образований;
определить причины ухудшения положения окружающей среды;
исследовать специфику, как динамики населения, так и его половозрастную структуру, а также причины основного потока миграции;
оценивать применение трудовых ресурсов по разным отраслям экономики муниципальных образований;
установить общие и специфичные причины безработицы муниципальных образований;
оценить уровень и качество жизни граждан, а также обеспеченность граждан основными объектами социальной инфраструктуры;
оценить достигнутый уровень в экономическом развитии муниципальных образований, их промышленности, агропромышленного комплекса, производственной инфраструктуры с целью определения стратегии последующего функционирования региональной экономики;
оценить межрайонные экономические связи;
установить потенциальные резервы производства на экспорт;
оценить финансовое состояние районов, имеющихся у муниципальных образований частей доходов регионального бюджета, расходование денег из бюджета муниципальных образований;
оценить возможности применения предприятий, которые относят к различным формам собственности, в общих интересах граждан и хозяйства муниципальных образований.
Решение каждой указанной задачи исследования нацеливается, с одной стороны, на определение возможности по усилению комплексности в развитии хозяйства муниципальных образований, а с другой стороны - на исследование обстоятельства их результативного функционирования в рыночной экономике, исходя из оптимального использования трудового, материального, природного и финансового ресурсов [14, с