Классные чины государственной гражданской службы

Введение

Происходящее на современном этапе становление властных полномочий и развитие государственных отношений свидетельствует о необходимости реформирования сложившихся отношений, особенно в сфере развития государственной гражданской службы, которая является не только противоречивым и сложным институтом, но и главным показателем уровня формирования и обеспечения социальных, публичных отношений. Государство научилось формировать существующие правоотношения, создавать системы сдержек и противовесов, бороться с экономической и финансовой нестабильностью, но уровень данных преобразований должен иметь не столько международную оценку и обеспеченный статус, сколько внутренний демократическо-правовой масштаб.
Актуальность темы определяется современными условиями развития и укрепления государственной гражданской службы, деятельность которой, в большей мере, направлена на реализацию не только правовых отношений, но и на стабилизацию, укрепление контролирующей системы развития муниципальной службы как института, который способствует общественно-правовым и публичным отношениям.
Экономическая ситуация и мировой финансовый кризис отрицательно сказались на деятельности государственной гражданской службы в Российской Федерации. Общество с каждым днем все более активно стремится контролировать их действия, считая, что в основе государственного управления уже давно лежит не стабильность и ответственность, а процветает бюрократия и коррупция. Усиление внимания к проблемам развития государственной гражданской службы как системы, действенного института и механизма реализации функций государства обусловлено тем, что в ходе социальных преобразований российского общества, проведения административной реформы выявились существенные недостатки и трудности в работе органов местного самоуправления, в модернизации государственной гражданской службы.
Теоретическая разработанность темы исследования. Тема должностей и классных чинов государственной гражданской службы рассматривается различными учеными и правоведами. В частности, вопросы повышения уровня профессионализма среди государственной гражданской служащих изучались в работах Г.В. Атаманчук, А.Н. Болдырева, Л.В. Вагиной, Е.Е. Гавриной, А.В. Гусева. Особую связь правового статуса государственного гражданского служащего с его профессиональными навыками, умениями и талантами обнаружили такие исследователи как Т.Т. Алиев, Ю.В. Калинина, Б.В. Лытов, А.В. Малько, М.И. Пискотин, В.Н. Сачков, Ю.Н. Старилов.
Целью исследования является изучение и рассмотрение теоретических аспектов должностей и классных чинов государственной гражданской службы в Российской Федерации.
Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:
– раскрыть теоретические основы государственной гражданской службы;
– проанализировать сущность и виды должностей и классных чинов государственной гражданской службы;
– исследовать правовые основы регулирования должностей государственной гражданской службы;
– проанализировать значение профессиональных качеств в деятельности государственных гражданских служащих.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающие с участием государственных гражданских служащих различных должностей.
Предметом исследования является правовое регулирование отношений с участием государственных гражданских служащих различных должностей.
Методологической основой работы является общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать должности и классные чины государственной гражданской службы как динамическую многоуровневую систему.
Информационной основой работы стали нормативно-правовые акты и другие официальные документы, материалы периодической печати, статистические данные, монографические исследования, учебная и специальная литература.
Структура работы определена целью исследования и поставленными задачами. Работа состоит из введения, двух глав и четырех параграфов, заключения и списка литературы.


1. Должности государственной гражданской службы: теоретические аспекты и правовое регулирование

1.1 Теоретические основы государственной гражданской службы

Рассматривая понятие и сущность государственной гражданской службы в контексте разделения властей, целесообразно будет для начала определить с понятием «служба» и «должностное лицо». В общественном понимании сложилось мнение, что служба – это род занятий и место работы должностного лица. Об особом статусе должностного лица говорят ученые в различных отраслях правовой науки. Отдельное внимание этому уделяется в уголовном праве, где достаточно детально поясняется, кого и при каких обстоятельствах следует именовать должностным лицом.
Например, С.С. Лоханский полагает, что должностное лицо обладает специфическим статусом – общественным, профессиональным или служебным положением.
Полагаю, что должностное лицо – это лицо, которое на постоянной или временной основе осуществляет определенные функции. Например, функции представителя власти, или организационно-распорядительные функции, или административно-хозяйственные функции в органах власти. Для правильной квалификации отдельных преступлений, даже судебные инстанции давали разъяснения насчет того, кто такие должностные лица, хотя нормативно-правовые акты, касающиеся государственной и муниципальной службы, толкования данному термину не дают.
В правовой науке правовое положение должностных лиц, выступающих в качестве представителей власти, до сих пор трактуется неоднозначно. Например, П.С. Яни называет представителем власти лицо, которое государство наделило нормотворческими, контрольными, либо распорядительными функциями. Должностные лица присутствуют на всех уровнях власти, в законодательных, исполнительных, судебных органах власти, на уровне местного самоуправления.
Думается, что функции представителя власти можно возложить на лиц, которые напрямую не связаны с осуществлением трудовых функций в органах власти. Однако представителей власти следует отличать от тех лиц, которые наделены особыми полномочиями, в силу своего правового положения. Например, представителем власти не является капитан морского судна, однако, в отдельных случаях он может выступать в роли дознавателя. Работники коммерческих организаций также не являются представителями власти, но при необходимости они могут налагать взыскания на работников организации. Представителя общественных организаций, присяжные заседатели, народные дружинники также не являются представителями власти, но законодатель наделяет их определенными полномочиями в области охраны общественного порядка.
В общественном понимании сложилось мнение, что служба – это род занятий и место работы должностного лица. По сути, служба – это особый род занятий, который осуществляется лицом, наделенным определенными функциями и полномочиями, и занимающим соответствующую должность.
О.В. Казаченкова дает определение государственной службе с позиции деятельностного подхода, называя ее видом профессиональной деятельности, который связан с выполнением функций государственных управленческих учреждений и организаций.
Эти организации имеют статус органов государственной власти, создаются согласно указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, наделяются публично-властными полномочиями по решению вопросов общефедерального значения, обеспечению прав и свобод человека и гражданина на территории всего государства.
Е.А. Чершинцева дает определение государственной службе с институциональной точки зрения. Государственная служба представляет собой особый правовой институт, нормы и правила которого регулируют поведение и деятельность гражданина в процессе его поступления на службу, ее прохождения и прекращения.
Вместе с тем данный институт регулирует определенную область правовых общественных отношений, формирование и функционирование которых осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».
Следует отметить, что в ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дается определение государственной службе, под которой понимается профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации, должностных лиц.
Государственными служащими, согласно определению из ч.1 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», могут быть только граждане Российской Федерации.
А.С. Изолитов указывает также и на то, что государственную службу можно рассматривать как социальный институт, под которым понимается совокупность норм и правил социальных действий, связанных с регулированием социальных отношений, возникающих в процессе осуществления государственными служащими своей профессиональной деятельности в рамках государственного управления.
Государственную службу не следует отождествлять с муниципальной службой. Так, согласно ст.2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25), муниципальной службой является профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, защищаемых путем заключения трудового договора. Следует отметить тот факт, что функционирование муниципальной службы осуществляется в рамках различных муниципальных образований. Конституцией Российской Федерации в ст. 12 установлено, что в России «признается и гарантируется местное самоуправление», что дает основания для вывода – наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации.
Гражданским служащим, согласно ст. 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», признается гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательство по прохождению гражданской службы.
Он осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы, в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Таким образом, признаки гражданского служащего сводятся к тому, что он:
– гражданин РФ, достигший возраста 18 лет;
– владеет государственным языком Российской Федерации;
– взял на себя обязательство по прохождению гражданской службы;
– замещает гражданскую должность;
– осуществляет профессиональную служебную деятельность на гражданской должности;
– должность замещает в соответствии с актом о назначении на нее и со служебным контрактом;
– получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
Нанимателем гражданского служащего является Российская Федерация или субъект РФ. Полномочия нанимателя осуществляются его представителем. Представитель нанимателя – руководитель государственного органа, лицо, занимающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющего полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ.


1.2 Сущность и виды должностей и классных чинов государственной гражданской службы

Правоотношения, возникающие при принятии лица на государственную гражданскую службу, регламентируются нормами гл

. 5 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», которая посвящена особенностям оформления служебного контракта и исполнения его условий.
Государственными гражданскими служащими признаются лица, занятые в государственных структурах. Эти субъекты являются работниками, принятыми в штат и пользующимися защитой своих прав от разного рода посягательств и дискриминации. Как установлено ч.7 ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ), на государственных и муниципальных служащих нормы трудового права распространяются с некоторыми исключениями, закрепленными специальными федеральными законами и другими правовыми документами, регламентирующими государственную гражданскую службу.
В этой связи А.С. Мурашкина справедливо указывает на необходимость закрепления норм, регулирующих указанную сферу, в отдельной главе ТК РФ. Между тем Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» предусматривает иное положение. В ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» закреплено, что законы, другие правовые акты субъектов РФ, в которых содержатся нормы, регулирующие трудовые правоотношения, применимы к субъектам гражданской службы в части, нерегламентированной указанным законом.
Согласно ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», на государственную службу по контракту могут поступить граждане, владеющие официальным государственным языком РФ, достигшие возраста, определенного законодательством для конкретного вида государственной деятельности. Как видно, в статье даны общие признаки служебного контракта, которые распространяются и на государственных гражданских служащих, однако, определение в норме отсутствует.
Понятие и стороны служебного контракта определены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ». В настоящее время, по утверждению Б.Н. Комахина, термины «контракт» и «договор» считаются синонимами, если речь идет о государственной гражданской службе.
Определение служебного контракта раскрывается в ст. 23 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Так, служебный контракт – это соглашение, заключаемое представителем нанимателя и гражданином, желающим поступить на службу в государственную структуру. В контракте говорится о прохождении им службы и занимании соответствующей должности, содержится указание на участников правоотношений. Ими являются кандидат на должность и представитель нанимателя.
В соответствии с положениями ч.2 ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в качестве представителя нанимателя выступает начальник государственного органа, гражданин, замещающий государственную должность, или представитель руководителя либо лица, осуществляющего функции нанимателя от имени РФ или субъекта РФ. Стоит отметить, что положения, закрепленные ст. 23, не в полной мере соответствуют содержанию ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Из вышесказанного следует, что в заключении служебного контракта участвует доверенное лицо нанимателя не от себя лично, а от имени представляемого им лица. Другими словами, обязанности и права в рамках служебного контракта возникают у соответствующего государственного органа, с которым гражданин вступил в правоотношения.
Как правило, в качестве нанимателя государственного гражданского служащего выступает соответствующий субъект РФ. Принимая во внимание вышесказанное, нельзя признавать представителя нанимателя в качестве одного из участников служебного контракта, поскольку стороной является исключительно государственный орган.
О содержании и форме служебного контракта говорится в ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В норме дается перечень сведений, которые в обязательном порядке должны указываться в служебном контракте. Это в первую очередь Ф.И.О. гражданина, поступающего на службу, и наименование государственного органа (данные представителя работодателя).
В служебном контракте также должны закрепляться следующие существенные условия:
а) наименование должности, которую гражданин будет замещать, и название подразделения, в котором она установлена;
б) дата начала служебной деятельности;
в) обязанности и права гражданина, должностной регламент;
г) условия и виды медицинского и иного страхования лица;
д) обязанности и права представителя работодателя;
е) условия осуществления трудовой деятельности, льготы и компенсации, установленные за работу в тяжелых, опасных или вредных условиях;
ж) режим отдыха и работы. Сведения об этом должны присутствовать в соглашении, если распорядок государственного гражданского служащего отличается от распорядка государственного органа;
з) условия выплаты вознаграждения, закрепленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и иными нормативными актами. В этом пункте должен указываться размер оклада, надбавки и иные отчисления, в том числе предусмотренные за эффективность деятельности государственного гражданского служащего;
и) условия и виды социального страхования.
Служебный контракт – это документ, выступающий в качестве основания для возникновения правоотношений между гражданином и госорганом. Следовательно, обязанности и права участников должны быть в обязательном порядке прописаны в контракте. Представитель нанимателя должен создать для гражданина условия для прохождения службы, исполнения обязанностей по замещаемой должности в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и иными правовыми актами.
Государственный орган, в штат которого поступает лицо, обязан своевременно и полностью выплачивать вознаграждение, предоставлять государственному гражданскому служащему государственные гарантии. В свою очередь, гражданин, заключивший служебный контракт, должен исполнять свои обязанности в соответствии с регламентом и соблюдать внутренний распорядок государственной структуры. В служебном контракте устанавливается ответственность сторон за неисполнение либо ненадлежащее выполнение обязательств, взятых на себя на основании закона. Запрещено требовать от государственного гражданского служащего совершения действий, не предусмотренных в контракте и регламенте.
Служебный контракт оформляется в письменном виде в двух экземплярах, каждый из которых должен быть подписан участниками. Один экземпляр передается государственному гражданскому служащему, второй остается у представителя нанимателя и хранится в личном деле служащего.
Закон допускает включение особых условий в служебный контракт. Это необходимо в случае, когда служба проходит в специфических условиях. Среди дополнительных могут быть следующие условия:
– обязательное испытание при зачислении на службу;
– сохранение конфиденциальности информации, отнесенной к государственной, служебной и иной охраняемой законом тайне, если в должностном регламенте предусматривается ее использование;
– обязанность гражданина пройти государственную гражданскую службу после завершения обучения в учреждении профобразования не меньше срока, установленного договором, если обучение финансировалось из бюджетных средств;
– установление показателей эффективности профессиональной деятельности лица и связанных с ними условий оплаты.
Изменение существенных условий служебного контракта производится исключительно по соглашению сторон. В договоре могут закрепляться и иные пункты, содержание которых не противоречит действующему законодательству.
В.Б. Башуров отмечает, что в законодательстве предусмотрено два вида служебных контрактов – срочный контракт и контракт, заключенный на неопределенный период. В первом случае в содержании контракта должны указываться причины, по которым оформляется именно такой его тип. Кроме этого, указывается срок действия служебного контракта.
Срочный служебный контракт имеет особенности. Такой вид контракта заключается с государственным гражданским служащим на период от года до пяти лет, если иной временной промежуток не установлен федеральным законодательством. Срочный контракт оформляется в случае, когда правоотношения, касающиеся государственной гражданской службы, не могут длиться неопределенное время с учетом условий работы и категории должности.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что для ряда должностей категории «советники» («помощники») и «руководители» служебный контракт оформляется на конкретный срок. Этот же вид соглашения заключается в случае замещения должности отсутствующего государственного гражданского служащего. Срочный контракт оформляется при исполнении обязанностей по должностям:
а) После завершения обучения лицом, заключившим с учреждением профобразования договор, одним из условий которого было обязательство впоследствии пройти государственную гражданскую службу.
б) В дипломатических представительствах и консульствах РФ, прочих представительствах России и государственных органов, расположенных за рубежом.
в) В государственной структуре, сформированной на определенный период либо для реализации конкретных функций и задач.
г) Временного характера, по которым ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрен особый порядок выплаты вознаграждения.
С государственным гражданским служащим, замещающим должность в соответствии со служебным контрактом, оформленным на неопределенное время, и достигшим 60 лет, этот контракт перезаключается на срок от года до пяти лет. Законодательство не допускает пребывания на государственной гражданской службе лиц в возрасте 65 лет. По достижении 60 лет либо максимального возраста нахождения на должности, при истечении срока служебного контракта по решению представителя работодателя и с согласия гражданина с ним на определенный период заключается трудовой договор на замещение должности, не относящейся к государственной гражданской службе. При этом во внимание принимается квалификация лица, результаты его профессиональной деятельности, состояние здоровья и прочие существенные обстоятельства. При анализе нормы ч.ч. 1-2 ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» А.М. Беляев обращает внимание на союз «или», который не согласуется с п. 1 ч. 4 ст. 25 этого же нормативного акта.
Из указанных положений следует, что не с некоторыми, а со всеми руководителями можно заключить контракт и на неопределенный, и на конкретный срок. В соответствии с пунктом 2 ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», с советниками (помощниками) служебный контракт оформляется на период, ограниченный временем действия полномочий руководителя. Но, как выше было указано, с последним можно заключить и срочный, и бессрочный контракт. Соответственно, по мнению В.В. Даниловой, целесообразно предусмотреть в законе норму, закрепляющую возможность оформления контракта с советниками (помощниками) также на неопределенный срок.
Таким образом, для государственного гражданского служащего служебный контракт является одним из главных документов, регламентирующих его профессиональную деятельность