Изучение региональных особенностей аудита

Введение

Современный этап развития Российской Федерации требует постановки масштабных общенациональных социально-экономических задач, решение которых должно осуществляться на основе качественных преобразований во всех сферах общественной жизни, в том числе и в сфере управления. Создание эффективной системы управления публичными финансами, направленной на удовлетворение общественных интересов, должно стать приоритетом реформирования социально-экономической жизни в стране. Особенность современного периода управления структурными преобразованиями экономики заключается в том, что на первый план выдвигается проблема поиска эффективных методов, механизмов и векторов управления потенциалом страны, всеми элементами хозяйственной иерархии, включая государственный финансовый контроль на разных уровнях
В этом контексте актуализируется значение распространенной в мировой практике прогрессивной формы финансового контроля – аудита. Государственный аудит публичных финансов носит превентивный характер. Такой контроль способствует повышению ответственности субъектов управленческой деятельности перед общественностью, а, следовательно, положительно влияет на эффективность формирования и использования общественных финансовых ресурсов.
Результативное внедрение законодательно регламентированного аудита эффективности в практику государственного финансового контроля в Российской Федерации требует, на наш взгляд, в первую очередь, научно обоснованного подхода к формированию его концептуальных и методических основ, среди которых: понятийный аппарат; цели, задачи осуществления; принципы, функции, предмет и методы; классификационные признаки; формы и этапы организации, реализации аудита эффективности и выполнение его рекомендаций; контроль качества аудита эффективности. В отечественной научной мысли сформировались определенные представления о базовых категориях аудита эффективности, однако все же существует необходимость в углублении научно-методических подходов к его проведению и контролю качества.
Вышеизложенное подтверждает актуальность исследования, проблематика которого конкретизируется в исследовании практики, выработке теоретических, организационных, нормативно-правовых основ аудита эффективности использования публичных финансовых ресурсов и практических рекомендаций по его развитию в регионах Российской Федерации.
Целью исследования является исследование теоретических и практических основ механизма аудита эффективности использования бюджетных средств на примере конкретного субъекта Российской Федерации.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- охарактеризовать теоретические аспекты аудита эффективности бюджетных средств;
- проанализировать особенности аудита эффективности бюджетных средств на примере конкретного субъекта Российской Федерации;
- предложить рекомендации по совершенствованию механизма государственного аудита эффективности бюджетных средств.
Объектом исследования является система аудита эффективности использования бюджетных средств в Краснодарском крае.
Предметом исследования являются механизмы реализации аудита эффективности использования государственных средств в современных условиях.
Методология исследования основывается на комплексном и системном подходе; экономико-статистического анализа; методах наблюдения, сравнения, анализа и синтеза и тому подобное.


1. Теоретические основы аудита эффективности бюджетных средств

1.1 Сущность и принципы организации аудита эффективности использования государственных средств

В мировой практике государственного финансового контроля для обозначения термина аудита эффективности используется ряд синонимичных понятий, в частности: «аудит административной деятельности» (performance audit), «аудит качества за деньги» (value-for-money audit), «аудит эффективности» (effectiveness audit), операционный аудит, управленческий аудит, аудит государственных ресурсов.
В общем под аудитом эффективности понимают форму государственного финансового контроля, которая направлена на осуществление оценки достижения запланированных показателей (производительности, эффективности, качества), выявление проблем в выполнении бюджетных программ и разработки предложений по повышению эффективности использования бюджетных ресурсов государства [3].
По нашему мнению, нет мотивированной потребности в детальном анализе подходов ученых относительно конструирования понятия «аудит эффективности», поскольку каждый из них в той или иной степени базируется на положениях Стандартов аудита Международной организации высших органов контроля государственных финансов (INTOSAI), в которых аудит эффективности трактуется как проверка экономичности, эффективности и результативности, с которой организация, проверяется использует свои ресурсы при выполнении поставленных целей и обязательств. Однако, кроме этих общих признаков аудита эффективности, он должен исследовать процесс принятия решения и влияние данного решения на эффективность расходования финансовых и государственных ресурсов, то есть необходимо оценить качество исполнения управленческих решений [7].
Многообразие целей, задач и направлений аудита эффективности бюджетных ресурсов, широкая трактовка его предмета обусловливает существование различных подходов к классификационным признакам, характеризующим аудит эффективности в различных аспектах. Так, выделяют следующие разновидности аудита эффективности:
- аудит эффективности управленческих решений (финансово-экономические аспекты);
- аудит эффективности использования государственных ресурсов, объектом которого является вся сфера государственных ресурсов – от имущества до природных ресурсов;
- аудит эффективности использования государственных финансовых ресурсов: средств государственного бюджета и государственных целевых фондов, местных бюджетов всех уровней.
Саунин А.Н. также предлагает разграничивать отдельные разновидности аудита эффективности по следующим признакам: виды, цели, уровни объектов, время осуществления, содержание и функции, место проведения, процессуальные признаки, инициатива, критерии и показатели, характер разрабатываемых предложений, форма реализации [10].
Кроме того, существуют такие виды аудита эффективности как:
- специальный: обусловлен потребностями администрации или вышестоящей организации. Предметом данного аудита может быть деятельность отдельного учреждения с целью поиска резервов улучшения работы по уменьшению затрат или определение причин неэффективности отдельной функции управления (предоставление услуг, рост дебиторской задолженности в отдельном подразделении и т.д.);
- организационный, или отраслевой: направлен на исследование системы, отрасли, компании, министерства и тому подобное. Основное внимание в этом случае уделяется изучению того, насколько эффективно и продуктивно взаимодействуют органы управления министерства или ведомства, в том числе в процессе использования бюджетных средств;
- функциональный или программный: касается одной или нескольких функций или программ и направлен на оценку соответствия полученных результатов поставленной задачей. Программа может охватывать как отдельную отрасль, министерство или предприятие, так и несколько.
Однако базовая классификация видов аудита эффективности, предоставленная Международной организацией высших органов контроля государственных финансов (INTOSAI). Соответственно к ним относятся:
- аудит экономической деятельности администрации, достигнутой благодаря применению эффективных административных принципов, практики и политики управления;
- аудит продуктивности использования трудовых, финансовых и других ресурсов, включая исследование систем информации, результатов производственной деятельности, состояния внутреннего контроля и их мониторинг, а также оценку мер, принятых объектом аудита для устранения выявленных недостатков;
- аудит результативности деятельности по установлению степени достижения объектом аудита намеченных целей, а также проверку фактических последствий и результатов деятельности по сравнению с запланированными [8].
Соответственно в основе аудита эффективности положена теория «трех Е» («3Е»), то есть тех основных элементов, которые характеризуют состояние использования бюджетных ресурсов и соответствия результатов бюджетных программ поставленным в них целям:
- экономичность (economy) – минимизация расходов на осуществление деятельности организации в сочетании с сохранением соответствующего качества работы, бережливость, бережливость;
- эффективность (efficiency) – уровень выполнения организацией поставленных задач в виде соотношения между запланированными и фактическими результатами ее деятельности;
- результативность (effectiveness) – соотношение между выходом товаров, услуг и других результатов деятельности организации и использованными на их производство ресурсами, действенность, успешность [2].
Приоритетное развитие аудита эффективности обусловливается стратегической целью реформирования механизма государственного финансового контроля в Российской Федерации, в частности необходимостью:
- повышение действенности и эффективности государственного финансового контроля во всех сферах бюджетной системы;
- формирования и реализации общепринятых международных принципов и правовых основ при подготовке проекта государственного бюджета, его исполнения, контроля за исполнением государственного бюджета. Результатом этого будет возрастание степени прозрачности и публичности бюджетного процесса, что также гарантирует предупреждение различного рода злоупотреблений и нарушений при расходовании бюджетных средств [4];
- существенного улучшения государственного управления в условиях ограниченности финансовых ресурсов;
- публичность и прозрачность деятельности государственных органов, которые используют финансовые ресурсы;
- перехода к бюджетированию по результатам деятельности, в результате чего принятые решения будут базироваться на рациональных решениях, отдавая предпочтение финансированию наиболее приоритетных программ.
Таким образом, использование аудита эффективности является действенным средством определения результативности и экономичности бюджетных программ, что в итоге определяет эффективность функционирования как финансово-бюджетного механизма, так и механизма государственного финансового контроля Российской Федерации

. Так, при проведении аудита эффективности возможно получить полную информацию относительно всех обязательств и финансовых ресурсов в каждый период времени, что позволит обеспечить необходимый уровень финансового контроля над распределением ресурсов и минимизировать возможности возникновения непредвиденных негативных тенденций.

1.2 Методическая база и основные этапы аудита эффективности бюджетных средств

Методическая база аудита эффективности включает четыре уровня:
1. Международные стандарты:
ISSAI 300. Фундаментальные принципы аудита эффективности;
ISSAI 3000. Стандарты и практическое руководство по проведению аудита эффективности, основанное на стандартах аудита ИНТОСАИ и практической деятельности высших органов аудита»;
ISSAI 3100 . Практическое руководство по проведению аудита эффективности: основные принципы и приложение к нему.
2. Стандарт финансового контроля 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», утвержденный Счетной палатой Российской Федерации в июне 2009 года
3. Проект Типового стандарта «Проведение аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств»,
4. Стандарты контрольно-счетных органов по проведению аудита эффективности
На сегодняшний день аудит эффективности бюджетных средств фактически подменен аудитом выполнения, который направлен на проверку соответствия объектов требованиям нормативных правовых актов. Такой подход и выводы сделанные на его основании не может говорить о эффективности использования общественных финансов, а лишь указывает на то что нарушений (отклонений от закона) в проверяемой области не выявлено. Очевидно, что это имеет отдаленное отношение к эффективности.
Применение аудита эффективности предполагает более широкий набор контрольных процедур.
Проведение аудита эффективности включает следующие основные этапы:
1) Подготовительный этап, в ходе которого осуществляется предварительное изучение предмета и объектов аудита эффективности;
2) Основной этап, заключающийся в сборе, проверке и анализе фактических данных на объектах аудита эффективности, а также получении необходимой информации из иных источников, оформление результатов контрольного мероприятия;
3) Заключительный этап, в ходе которого готовятся выводы и рекомендации, формируется отчет о результатах аудита эффективности.
Некоторые авторы выделяют также синтетический этап, который предполагает разработку предложений по повышению эффективности деятельности объекта по цели аудита эффективности. Здесь весьма важно предложения формировать по аналогии с предыдущим этапом, а также согласовывать их с объектом проверки. Целесообразно также, чтобы предложения определяли не только «что нужно сделать», но и «как сделать». Только в этом случае аудит эффективности сам будет эффективным.
Современный аудит эффективности должен не только констатировать неэффективность использования бюджетных средств. Рекомендации, данные аудиторами по результатам проверки, должны стать инструкцией для проверяемых органов, или как минимум ответить на вопрос «Какие меры необходимо принять для повышения эффективности бюджетных средств». Вместе с тем, на сегодняшний день не решен вопрос об установлении ответственности за неэффективное использование бюджетных средств. Отсутствуют законодательные определения «неэффективного использования бюджетных средств», соответственно оценка неэффективности носит субъективный характер.
Таким образом, раскрытые выше научно-методические основы нацелены на концептуальное расширение и совершенствование существующих подходов к изложению цели, содержания, методов и результатов проведения аудита эффективности. Аудит эффективности, в отличие от традиционного финансового аудита, позволяет получить независимое мнение по результатам оценки информации относительно уровня эффективности использования государственных финансовых ресурсов при выполнении государственных программ (проектов), выявление факторов, препятствующих достижению максимального результата и обоснование предложений по повышению эффективности использования государственных финансовых ресурсов.


2. Анализ особенностей аудита эффективности на примере Краснодарского края

2.1. Основные полномочия Контрольно-счетной палаты Краснодарского края в сфере аудита эффективности

Контрольно-счетная палата Краснодарского края является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемым Краснодарским краевым Советом депутатов и подотчетным ему.
Контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
Деятельность Контрольно-счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий Краевого Совета.
Контрольно-счетная палата при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Краснодарского края, нормативными правовыми актами города Краснодара, а также стандартами внешнего муниципального финансового контроля.
Контрольно-счетная палата является органом городского самоуправления, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать и бланки со своим наименованием и изображением герба города Краснодара.
Основными направлениями деятельности Контрольно-счетной палаты Краснодарского края являются контроль за формированием бюджетов краевого уровня, за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств в ходе их исполнения, проведение внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов, а также контроль за использованием краевого имущества.
Важнейшим этапом в работе Контрольно-счетной палаты Краснодарского края является предварительный контроль, в ходе которого дается оценка обоснованности бюджетных расходов, осуществляется оперативный контроль текущего состояния бюджетных процессов, а также последующий контроль, по итогам которого формируется оценка эффективности и результативности расходов средств краевого бюджета.
Современные социально-экономические условия диктуют безусловное соблюдение принципа эффективности использования государственных средств и ресурсов, а также необходимость оптимизации расходов. Следуя рекомендациям Счетной палаты Российской Федерации и тенденциям развития внешнего государственного финансового контроля, большинство контрольных мероприятий Палаты включает вопросы аудита эффективности произведенных расходов и аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг.
В контрольной и экспертной деятельности Палата руководствуется Классификатором нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), который был рекомендован к применению Советом контрольно- счетных органов при Счетной палате РФ и утвержден решением Коллегии Счетной палаты РФ 18.12.2014. Учет результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий осуществляется в разрезе количественно- суммовых и количественных нарушений (недостатков в работе) с указанием их кодов, предусмотренных Классификатором.
Схематично полномочия Контрольно-счетной палаты Краснодарского края в сфере аудита эффективности приведены на рисунке 1.

Рисунок 1 - Полномочия Контрольно-счетной палаты Краснодарского края в сфере аудита эффективности

Далее рассмотрены полномочия Контрольно-счетной палаты Краснодарского края в связи с этапами бюджетного процесса.
На первом этапе Контрольно-счетная палата Краснодарского края обязана проводить экспертизу и давать заключение на проект бюджета Краснодарского края и на проекты законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда.
На этапе исполнения бюджета (текущий контроль) Контрольно-счетная палата Краснодарского края обязана осуществлять оперативный контроль над исполнением бюджета субъекта, а также следить за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Краснодарского края. Данные о ходе исполнения бюджета Контрольно-счетная палата Краснодарского края должны представить в законодательный (представительный) орган субъекта и высшему должностному лицу Краснодарского края.
На этапе последующего контроля Контрольно-счетная палата Краснодарского края обязаны проводить внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета субъекта и годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.
Кроме участия в бюджетном процессе, по аналогии со Счетной палатой Контрольно-счетная палата Краснодарского края проводит «финансово-экономическую экспертизу проектов законов Краснодарского края и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта в части, касающейся расходных обязательств Краснодарского края, а также государственных программ субъекта Российской Федерации» [1].
Помимо этого, Контрольно-счетная палата Краснодарского края вправе проводить анализ бюджетного процесса в данном субъекте и готовить предложения по его улучшению.

2.2 Анализ результатов работы Контрольно-счетной палаты Краснодарского края в сфере аудита эффективности

Результаты деятельности Палаты за 2016 год показали, что всего в 2016 году проведено 138 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проверена работа 567 хозяйствующих субъектов (рисунок 2).


Рисунок 2 – Динамика количества проведённых Контрольно-счетной палаты Краснодарского края контрольных и экспертно-аналитических мероприятий

В рамках контроля было охвачено 12 региональных органов власти, 51 главный администратор средств краевого бюджета, 44 органа местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, 20 государственных учреждений и унитарных предприятий, 43 муниципальных учреждения, а также более 380 иных объектов государственного внешнего финансового контроля (рисунок 3).

Рисунок 3 – Основные объекты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной палаты Краснодарского края

Всего за отчетный период в результате контрольной и экспертно- аналитической деятельности установлено свыше пяти тысяч фактов нарушений требований законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и Краснодарского края, а также недостатков в работе объектов контроля.
Общая сумма установленных нарушений по результатам контрольной деятельности Палаты составила более 11 млрд