История развития правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ
 Статья 3 Конституции Российской Федерации гласит: «Народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно». Одной из основных задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения.
Правовая основа местного самоуправления играет важную роль в процессе функционирования местного самоуправления, так как – это совокупность правовых гарантий, механизмов и средств реализации гражданами права на местное самоуправление, установленных законодательными актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Актуальность и значимость выбранной темы предопределяется тем, что изучение исторического аспекта формирования правовых основ местного самоуправления позволит лучше понять их сущность, а также раскрытие и показать пути формирования современной правовой модели местного самоуправления.
Целью данной работы является прослеживание истории развития правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации. В соответствии с этим задачами работы являются: определение, что входило в круг нормативных актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, в разное время развития России; изучение содержания этих нормативных актов, соотнесение их с сегодня действующими.





ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРАВОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно при наличии определённых предпосылок, которые в совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.
 Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативно-правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в РФ.
Самостоятельное решение вопросов местного значения - владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью - один из принципов организации деятельности граждан. Важной формой вовлечения населения в решение этих вопросов является местное самоуправление (МСУ). Повышение роли местного самоуправления — это объективный и закономерный процесс для любого развивающегося общества. Однако на пути строительства данного института наша страна столкнулась с рядом проблем.
Одна из таких проблем - исторические корни современного российского местного самоуправления. Так, отдельными авторами высказывается спорное мнение о том, что современная концепция природы российского местного самоуправления - миф, который мы создали, взяв устаревшую западную модель местного самоуправления. 3 По мнению авторов, нельзя согласиться и с тем, что строительство института местного самоуправления в России начинается с принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации. Разрешить данную проблему может только подробный анализ истории формирования нормативной правовой базы современного российского местного самоуправления.
В развитии правовой основы местного самоуправления выделяют четыре этапа: Первый период (с 1990 по 1993 гг.) - связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления в РФ. В этот период принимаются первые законы о местном самоуправлении, в частности Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. Союзные республики и автономные образования должны были разработать и принять собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление. Для истории значение данного закона заключается в том, что он признал местное самоуправление в СССР юридически.
Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении» в отличие от союзного ввёл в понятие местного самоуправления такой признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право принятия самостоятельных решений по вопросам местного значения. Закон РСФСР 1991 г. определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации.
Принятие данного закона ознаменовало собой начало нового этапа в разделении функций, во-первых, между государственными органами и местными (децентрализация управления) и, во-вторых, между представительными и исполнительными органами. Ленинский принцип «Советы - работающие корпорации» отошёл в прошлое. Произошло организационное разделение представительных и исполнительных органов местной власти. В отличие от прежних исполкомов, местная администрация перестала быть органом Совета, она была включена в систему органов местного самоуправления как исполнительно-распорядительный орган и наделялась собственной компетенцией. Это был первый этап создания органов местного самоуправления.
Закон РСФСР 1991 г. использовал такое понятие, как «муниципальная собственность». Местное самоуправление в соответствии с этим понятием осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.
В это же время на федеральном уровне были приняты законы от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации» и от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»

.
Второй этап развития правовой основы местного самоуправления (с октября 1993 по сентябрь 1995 гг.) связан с процессом реформирования системы местного самоуправления. Правовой основой реформирования местного самоуправления явились указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления. К ним относится Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Деятельность Советов народных депутатов была прекращена, а их функции возлагались на местную администрацию.
Было также утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы. 22 декабря 1993 г. Президентом РФ был издан Указ № 2265 «О гарантиях местного самоуправления», который содержал положения об организации и деятельности органов местного самоуправления. В частности, устанавливалось, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены только в судебном порядке, глава администрации может быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления.
В соответствии с вышеупомянутыми указами Президента в субъектах Федерации издаются нормативные правовые акты, регламентирующие формирование новых органов местного управления. Как и на федеральном уровне, эту работу взяли на себя руководители исполнительных органов - главы администраций субъектов Федерации, которые своими постановлениями прекратили деятельность Советов народных депутатов: районных в городах, городских в районах, поселковых и сельских Советов. И на этих территориях начинается создание новых органов местного самоуправления.
Изменялся характер взаимоотношений представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. Указы Президента на тот момент послужили правовой базой для принятия субъектами РФ соответствующих правовых актов по вопросам местного самоуправления. Однако упомянутые указы по вопросам местного значения были изданы до вступления в силу Конституции РФ (вступила в законную силу 25 декабря 1993 г.).
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что в начале 90-х годов перед местным самоуправлением была поставлена политическая цель -ликвидация Советской системы управления, основанной на государственной собственности, и замена её новой системой управления, основанной на плюрализме собственности, и главное - признание частной собственности как экономической основы демократического переустройства общества.
Третий период развития правовой основы местного самоуправления 1995 (с сентября 1995 по октябрь 2003 гг.) связан с принятием Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон вступил в законную силу 1 сентября 1995 г.
Федеральный закон № 154-ФЗ сохранил действия положений, закрепляющих полномочия местной администрации (ст. ст. 49-76), а также нормы, регулирующие вопросы территориального общественного самоуправления (ст. ст. 80-86). Федеральный закон установил трёхмесячный срок для приведения правовых актов субъектов РФ в соответствие с ним.
Согласно принятому Федеральному закону Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы следующие проекты:
- федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства РФ, в том числе бюджетного и налогового, в соответствии с положениями данного Закона;
- законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;
- законодательных актов, устанавливающих ответственность за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление.
Основные задачи в области формирования и развития правовой основы, с учётом положений Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, были определены в Указе Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370, а также в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований.
В субъектах Федерации началась интенсивная работа по формированию регионального правового поля МСУ. Так, в октябре 1995 года Амурский областной Совет народных депутатов на своём заседании принимает закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области». Закон сформулировал основные принципы местного самоуправления в области. В частности, подчиненность одного муниципального образования другому, а следовательно, и их органам, не допускалась. Устанавливалось, что взаимоотношения между представительными и исполнительными органами строятся на основе разграничения полномочий и взаимного содействия друг другу в решении местных проблем. Закон определял, что представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительных органов определялся уставом муниципального образования