Исследование производства по рассмотрению обращений граждан.

Введение

В соответствии со статьей 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять, как индивидуальные, так и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное конституционное право является универсальным и касается самого широкого спектра общественных отношений, которые связаны с подачей заявлений, жалоб, предложений, запросов и иных обращений граждан, как в судебные инстанции, так и в несудебные органы, учреждения и организации.
Требования к порядку рассмотрения должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления обращений граждан закреплены в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ.
Однако, по справедливому мнению В.В.Кравченко, «реализация права на обращение граждан в государственные органы нередко используется недобросовестными лицами в целях иных, чем действительная защита своих прав, свобод и охраняемых законом интересов».
Таким образом, целью настоящей работы является исследовать производство по рассмотрению обращений граждан.
Для выполнения настоящей работы необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть право граждан на обращение в государственные органы
и органы местного самоуправления;
- представить законодательное регулирование производства по делам об обращениях граждан;
- выявить формы и виды обращения граждан;
- изучить порядок рассмотрения обращения граждан, рассмотреть сроки, итоги рассмотрения.
Данная тема всегда будет актуальной, поскольку тесно связана с реализацией конституционного права граждан на обращение. Пока данный институт не будет в полной мере действовать, пока не будет выработана новая надежная система взаимоотношений с представителями различных ветвей власти, актуальность данной проблемы всегда будет ощущаться.
Структурно работа состоит из: введения, 2 глав, где в первой описывается общие положения производства по делам об обращениях граждан; а во второй - порядок производства по делам об обращениях граждан; заключения и списка использованной литературы.
В литературе данная тема широко представлена в трудах различных авторов. Особенно много их появляется после вступления в силу Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», поскольку принятый закон явно уступал по степени полноты учета интересов граждан прежнему законодательству.
Среди авторов можно назвать следующих: С. Кенжаева, Н.Ю. Хаманеву,
А.В. Беляева, С.Д. Воробьева, М.В. Головацкую, В. В. Кравченко, В.Г. Румянцеву, А.В.Савоськина, А.Б.Смушкина и др.
Для раскрытия данной темы нами использовалась следующая литература: монографии, авторефераты, учебные пособия, комментарии к законодательству, а также статьи из журналов в электронной форме, что не позволяло отследить страницы используемого материала.


1 ГЛАВА. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ ОБРАЩЕНИЯХ ГРАЖДАН: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1.1. Право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления

Конституция РФ в ст. 33 установила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на обращение является одним из главных конституционно-правовых средств защиты прав и свобод граждан, а также одной из организационно-правовых гарантий их охраны.
По мнению В.Г. Румянцевой, «институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления представляет собой самостоятельный сложносоставной правовой институт, регламентированный национальным и международным правом, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства».
Н.Ю. Хаманева отмечает, что «обращение можно рассматривать как одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, как инструмент охраны прав граждан, как гарантию их защиты, как способ восстановления нарушенного права, как источник информации для органов и должностных лиц».
По мнению М.В. Головацкой, обращения граждан выполняют одновременно несколько функций. Прежде всего, они являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; это один из способов, с помощью которого можно восстановить нарушенное право; это один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления; обращение является одним из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений.
По своей сути, отмечает А.Б.Смушкин, право на обращение следует рассматривать в двух значениях. Во-первых, право на обращение является одним из эффективных механизмов защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Во-вторых, право на обращение - это одна из форм реализации народовластия. Это означает, что обращаясь со своими предложениями, инициативами граждане, тем самым, могут принимать участие в принятии решений государственными и муниципальными органами. Кроме того, обращения граждан можно назвать формой обратной связи между обществом и властью.
Впервые право граждан на обращение было установлено в Конституции СССР 1977 г., что стало важным фактором в развитии этого института права.
В настоящее время гражданин вправе направлять обращение не только согласно ст. 33 Конституции РФ, но и также ст. 21 Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР. В.Д. Зорькин отмечает, что «на международно-правовом уровне право на обращение содержится в условиях ст. 19 Всеобщей декларации прав человека и ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах».
К указанным нормам, по мнению М.В.Головацкой, «следует добавить ст. ст. 10 и 13 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод, а также ст. 11 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека. Однако, как справедливо отмечает данный автор, «ни одна из международных норм (в том числе приведенных выше) не предусматривает право на обращение в чистом виде».
Единственный международный акт, отмечает указанный автор, который прямо предусматривает обязанность государств гарантировать право граждан на обращение, - Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН. Статья 8 указанной Резолюции предусматривала «каждый вправе, индивидуально или совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работ». Статья 9 Резолюции устанавливала «человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган».
Однако, как известно, данная Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН не может считаться источником права, поскольку в отличие от решений Совета Безопасности ООН, этот акт сам по себе не имеет обязательной юридической силы, и только имеет морально-политическое значение, а закрепленные в ней условия носят исключительно рекомендательный характер.

1.2. Законодательное регулирование производства
по делам об обращениях граждан

В настоящее время, отмечает М.В.Головацкая, в нашей стране действует более ста федеральных законов и тысячи подзаконных актов, где в той или иной степени регламентируется порядок подачи и рассмотрения обращений. Но, вместе с тем, главный акт, в котором устанавливается институт обращений граждан, является Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Именно в данном Законе находятся требования к форме обращения, рассматривается порядок его подачи и рассмотрения, а также ответственность за нарушение требований Закона, однако, вместе с тем, данный Закон не может полностью охватить все жизненные ситуации, связанные с волеизъявлением граждан, что и повлияло на принятие других законов об обращениях.
Чтобы создать стройную и удобную систему законодательства, по мнению А.В.Савоськина, следует все имеющиеся акты, где имеются обращения граждан разделить на две большие группы: в первую должны войти те, которые самостоятельно устанавливают порядок подачи и рассмотрения обращений, во вторую, те, которые дублируют положения актов первой группы.
Отдельную группу, по мнению того же автора, составляют законы субъектов РФ о конституционных (уставных) судах, в которых устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан, не совпадающий с нормами действующего Федерального закона № 59-ФЗ. Всего, отмечает тот же автор, указанные законы были приняты и действуют в 17 субъектах РФ».
Кроме общеустановленных гарантий, отмечает А.В.Савоськин, «ряд субъектов РФ добавляют свои дополнительные гарантии.
М.В.Головацкая подчеркивает, что в новом Законе об обращениях граждан, вступивший в силу 2 ноября 2006 г. закреплены нормы, которые существенно ухудшают положение граждан в рамках рассматриваемых правоотношений по сравнению с ранее действовавшими нормами, которые были установлены в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
Во-первых, значительно сужена сфера применения данного Закона. Если раньше под обращением понимались заявление, жалоба, предложение, направляемые в государственные и общественные органы, учреждения, организации, предприятия, должностным лицам, то в указанном Законе только остались: заявление, жалоба, предложение, направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. При этом Закон определяет должностное лицо как лицо постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления, что также существенно ограничивает определение должностного лица в других законодательных актах

. Следовательно, справедливо делает вывод М.В.Головацкая, что данный Закон не является универсальным, поскольку не регулирует порядок рассмотрения обращений граждан, направленных, руководителям учреждений, предприятий, общественных организаций.
Во-вторых, сроки рассмотрения изменились не в пользу гражданина, подавшего обращение. В Законе на письменное обращение дается время - 30 дней с момента его регистрации. В то время как в Указе на рассмотрение обращения давалось - 15 дней, единственно допускалось увеличение указанного срока, если обращение нуждалось в дополнительной проверке.
В-третьих, в ст. 13 Закона, где установлен порядок организации личного приема граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, чиновники обязаны только доводить до сведения граждан информацию о месте и времени приема. В то время как в пункте 6 Указа было закреплено, что прием граждан должен осуществляться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, более того, в удобное для них время, предусматривались также и необходимые случаи, и для них специально предусматривались вечерние часы, причем по месту жительства и работы.
В-четвертых, в Указе было закреплено положение о том, что если поступали жалобы, предложения, заявления граждан из редакций журналов, газет, телевидения, радио и других средств массовой информации, и связанные с ними опубликованные в СМИ материалы, то они также должны были рассматриваться в том же порядке и в те же сроки, что и письменные обращения граждан. Между тем, справедливо отмечает А.Б.Смушкин, многие граждане, по-прежнему доверяя средствам массовой информации, направляют свои обращения в редакции журналов, газет, теле- и радиопрограмм, рассчитывая, что их прочитают, услышат, и, безусловно, отреагируют на их обращение или в виде телевизионного репортажа по местному телевидению, а может даже и центральному, либо по радио, на крайний случай, пересылку своего обращения органам, которые полномочны решать указанную в обращении проблему. В связи с этим, можем еще раз констатировать, что, к сожалению, в Законе данное положение отсутствует, что опять-таки ссужает возможность граждан реализовать свое конституционное право.
В-пятых, Закон предоставляет право должностному лицу принять решение в отношении безосновательности обращения и прекращении переписки с гражданином при условии, если обращение содержит вопрос, на который ему неоднократно давались ответы по существу. Вместе с тем, отмечает М.В.Головацкая, уже имеется практика в отношении рассмотрения жалоб граждан, которая позволяет прийти к выводу, что должностные лица и заявители зачастую имеют различные точки зрения на то, что является существом вопроса в каждом конкретном случае.
Можно только приветствовать законодателей Ростовской области, которые максимально полно охватили круг лиц, на которых распространялось действие областного закона от 18 сентября 2006 г. № 540-ЗС «на все виды обращений граждан, полученных государственными органами Ростовской области, государственными учреждениями Ростовской области, органами местного самоуправления, государственными унитарными предприятиями Ростовской области, муниципальными унитарными предприятиями, муниципальными учреждениями и их должностными лицами на личном приеме, по телеграфу, телефаксу, почте, информационным системам общего пользования, за исключением обращений, для которых федеральным конституционным законом или федеральным законом установлен иной порядок рассмотрения».
Таким образом, впервые право граждан на обращение было установлено в Конституции СССР 1977 г. До принятия Конституции СССР порядок рассмотрения обращений граждан был установлен в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
В настоящее время в России действует более ста федеральных законов и тысячи подзаконных актов, которые в той или иной степени регламентируют порядок подачи и рассмотрения обращений.
2 мая 2006 г. был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако данный закон несовершенен, поскольку при рассмотрении обращений не обеспечивает в полной мере защиту интересов граждан, восстановлению их нарушенных прав и удовлетворению законных требований.
2 ГЛАВА. ПОРЯДОК ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ ОБРАЩЕНИЯХ ГРАЖДАН
2.1. Формы и виды обращения граждан
Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 02.05.2006 № 59-ФЗ предусматривается две формы обращения: личная и письменная. Личное обращение осуществляется при непосредственном присутствии гражданина на приеме в государственном или муниципальном органе или у должностного лица. При этом информация о порядке приема (месте, днях и часах) доводится до сведения заявителя.
Что касается письменного обращения, то оно может осуществляться в виде документально оформленных обращений, которые направляются адресату по почте, с нарочным, подаче в канцелярию, секретарю или непосредственно должностному лицу. Кроме простой письменной формы, обращение также может быть представлено в виде электронного документа. При этом, предусматривается, что под электронным документом может выступать не только электронное письмо, но и заполненная электронная форма, которую всегда можно найти на сайте соответствующего органа. Так, именно таким образом можно направить в арбитражный суд любые документы, вплоть до искового заявления. Такое положение закреплено в Порядке подачи документов в арбитражные суды Российской Федерации в электронном виде (утв. Постановлением Пленума ВАС от 8 ноября 2013 г. № 80). Для этого лицу следует зарегистрироваться в системе «Мой Арбитр».
К представляемым документам предъявляется ряд требований. Так, в арбитражный суд документы должны быть представлены в электронном виде, переведенные в электронный вид с помощью средств сканирования, и, при этом размер файла не должен превышать 10 Мб.
Законом допускаются как индивидуальные, которые исходят от одного лица, так и коллективные, исходящие от группы лиц, обращения. Коллективное обращение - обращение двух или более лиц, в том числе обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами или участниками митинга, собрания. При этом обращение может касаться как личных вопросов, так и общественных интересов.
Обращение может быть выражено в виде жалобы, предложения или заявления. При этом каждый из указанных типов обращения обладает своими специфическими чертами.
Благодаря предложению граждане могут реализовать свое право на участие в управлении делами государства. Предложение представляет собой документ, где гражданин может предложить свои идеи в отношении совершенствования законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе.
Что касается заявления, то под ним понимается просьба гражданина в отношении содействия в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности названных органов и должностных лиц. Заявление может преследовать одну из двух целей: «позитивную» или «негативную». Позитивная цель заключается в просьбе оказывать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. Негативная цель подразумевает под собой сообщение в отношении нарушения законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
По мнению С. Кенжаева существует три подвида заявлений:
- заявления в государственные, коммерческие, кооперативные, общественные и частные структуры, которые содержали просьбу о реализации предоставленных заявителям прав и удовлетворении их законных интересов;
- обращения, где излагаются сведения о ставших известными правонарушениях, как преступного, так и непреступного характера;
- исковые и другие заявления, с которыми личность, а также представитель государственных, кооперативных, коммерческих, общественных, частных организаций обращается в судебные органы.
Что касается третьего типа обращений граждан - жалобы, то, как отмечает Н.Ю.Хаманева, «с помощью жалобы можно обратиться в государственные органы или органы местного самоуправления, а также должностным лицам, когда гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав. Гражданин может также действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления».
Таким образом, каждый представленный вид обращения выполняет свою определенную правозащитную функцию.
Однако не только указанные виды обращений имеют место. Некоторые авторы под еще одним видом обращений признают ходатайства. Под ходатайством традиционно понималось обращение, где содержалась просьба о признании за лицом определенного правового статуса, прав, свобод, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих. Ходатайства, отмечает А.Н.Пилипенко, «как вид обращений граждан известны административной юстиции и во многих зарубежных государствах».
Также имеет место применения такой формы обращения граждан, как «петиция»