Информационное обеспечение выборов в РФ: содержательный и правовой аспекты

Введение

Конституция РФ в качестве одной из основ конституционного строя признает принцип народовластия, реализуемый посредством участия многонационального народа в референдумах и свободных выборах (п. 1 и 2 Конституции РФ). Именно институт демократических выборов не только в качестве основного средства осуществления этого управления, но и как неотъемлемый элемент развитого правового государства, так прочно укоренился в общественно-политической жизни России, а избирательное право, предметом которого являются отношения, складывающиеся в процессе выборов, стало одной из наиболее динамично развивающихся подотраслей конституционного права.
Возросшая потребность граждан в информации, детерминированная развитием информационного общества в России, актуализирует совершенствование законодательства в сфере такого правового института избирательного права как информационное обеспечение выборов, напрямую связанного с политико-правовыми аспектами выборов и разработкой и передачей информации от одних субъектов к другим. В связи с этим необходимо понимание сущности и значения, как самого института, так и реализации содержащихся в нём правовых норм. Информация в качестве ресурса населению доступна, но оно не всегда способно правильно ее понять и интерпретировать.
Отсюда возникает проблема не только заинтересованности и вовлеченности, но и необходимости наличия развитой политической и правовой культуры, воспитываемой в населении, как часть общей культуры, что предполагает наличие правовых знаний, а также наличие аналитических способностей как средства их получения. Всякий, кто становится связанным с выборами и избирательным законодательством, должен понимать, что значение данного института и его потенциал на практике значительно шире, чем просто нормативное содержание, отводимое законодателем.
Информационное обеспечение выборов представляет собой с одной стороны неотъемлемую составляющую избирательного процесса, регулируемую нормами соответствующего избирательно-правового института, с другой стороны сложный политико-правовой феномен, нуждающийся в понимании на теоретически-правовом уровне. При этом, уяснение первого невозможно без понимания и разъяснения второго. В теоретическом аспекте различными исследователями поднимаются совершенно разные проблемы, от понимания сущности самого рассматриваемого явления до расширения его предметной области, отличной от нормативного подхода, предлагаемого законодателем.
Актуальность данной работы связана с ростом популярности института выборов в российском обществе, как показал ряд прошедших недавно избирательных кампаний, в частности, на выборах Президента РФ 18 марта 2018 г., о чём может говорить сравнительно высокая явка избирателей и вовлеченность населения в обсуждение социально-политических проблем. Актуальность связана также с тем, что степень научной разработки исследуемого правового института, имеющего комплексный характер, является сравнительно низкой. Учёные-правоведы уделяют значительно больше внимания составным элементам названного института: информированию выборов и предвыборной агитации, а также особенностям правового регулирования в рамках освещения данной деятельности средствами массовой информации. Одной из важных проблем является соблюдение законодательства об интеллектуальной собственности в информационном обеспечении выборов.
Понятие информационного обеспечения выборов и его содержательный аспект

Информационное обеспечение выборов как институт избирательного права представляет собой совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в ходе избирательного процесса, в сфере производства и распространения информации о выборах.
Обратить внимание стоит на законодательное определение данного термина. В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, «информационное обеспечение выборов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов». С одной стороны, такое определение в целом подчеркивает значение данного института через перечисление его двух основных элементов и выделение основных целей, то есть функционального назначения. Оно также подчеркивает двойственную природу и условность данного института. Однако смысловая нагрузка подобного определения не позволяет выявить сущностное содержание, и отсылает ознакомившееся с данной нормой лицо к определениям составных элементов, то есть к информированию избирателей и предвыборной агитации. Поэтому, для понимания значения данного термина в теоретико-правовом аспекте с присущими ему особенностями методами необходимо воспользоваться определением доктринальным.
Отмечается не только перечисление элементов, но и функциональное назначение, выделяемое законодателем, следовательно, являющееся важным в контексте понимания термина. Речь идёт о «способствовании осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдума». Нормой охватывается целых три цели существования. Осознанное волеизъявление в данном контексте предполагает две цели, поскольку выборы сами по себе являются волеизъявлением народа, которому необходимо о них получать достоверную информацию, а степень «осознанности» означает специфическое субъективное качество данного волеизъявления, зависящее от содержания информационного обеспечения выборов (по крайней мере, одного из элементов).
Рассматривая информационное обеспечение выборов как составную часть избирательного процесса, прежде всего, обращает на себя внимание вопрос, являющийся дискуссионным, о принадлежности информационного обеспечения выборов к одной из стадий. Под стадиями избирательного процесса понимаются основные этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия и избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ и иных участников выборов. Такая характеристика связана с подходами к выделению самих стадий и наличием в них информационного обеспечения как такового. Так, Михалева Н.А. выделяет среди стадий избирательного процесса, комплексно раскрывая их сущностью следующие: 1) назначение выборов; 2) формирование избирательных округов и участков; 3) образование избирательных комиссий; 4) составление списков избирателей; 5) выдвижение кандидатов (списка) и их регистрация); 6) предвыборная агитация; 7) голосование и подведение итогов. Данная классификация стадий не является наиболее полной и исчерпывающей избирательный процесс. В зависимости от подхода, помимо основных, имеет место выделение факультативных стадий: а) повторное голосование; б) повторные выборы; в) выборы депутатов вместо выбывших. Имеют место позиции, в которых и предвыборная агитация не оформляется в отдельную стадию, а обобщается, как следует полагать, до предвыборной кампании. Комарова В.В, относит информирование к первой стадии, то есть назначению выборов, в которых информирование с ним нередко объединяется, но здесь важно подчеркнуть, что не сливается в неразрывное целое. Тем не менее, большинство ученых относит к стадиям именно предвыборную агитацию, не выделяя информирование в качестве отдельной, обособленной стадии, либо, объединяя ее с другой.
Таким образом, информационное обеспечение выборов комплексно не следует строго относить к какой-либо стадии, строго занимающих место в определенной последовательности, оно в целом может охватывать сразу несколько стадий. Такой же позиции придерживаются Большаков С.В. и Головин А.Г.
Для более ясного понимания места информационного обеспечения выборов в избирательном процессе, необходимо рассмотреть составные элементы, входящие в определение законодателя – информирование избирателей и предвыборная агитация

. Останавливаясь именно на нормативно-правовом содержании, следует отметить, что они обозначаются в качестве субинститутов крупного правового института информационного обеспечения выборов. Каждый из этих двух субинститутов по охвату возможной проблематики, как правового регулирования, так и реализации на прикладном уровне, подлежит тщательному научному исследованию. В данной работе представляется необходимым лишь на важных аспектах, в первую очередь, для составления общей научной картины о комплексном институте и нормативной составляющей. Так, например, ограничения при проведении предвыборной агитации имеют определенное значение для рассмотрения более узкой проблематики данных субинститутов.
Информирование избирателей. Строгого определения информирования избирателей законом не предусматривается, что в данном случае, представляется логичным. Наличие информирования избирателей, зафиксированного в законодательстве, несомненно, является шагом вперёд. Информирование избирателей содержит четыре наиболее важных аспекта:
перечень субъектов, которые могут осуществлять информирование: органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, редакции сетевых изданий, физические и юридические лица в соответствии с настоящим Федеральным законом;
принцип объективности и достоверности информационных материалов;
некоторый перечень прав организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации по работе с кандидатами;
одно из самых важных положений, отграничивающих информирование избирателей от предвыборной агитации – беспристрастность средств массовой информации в аспекте освещения деятельности кандидатов.
Информирование выполняет функцию, прежде всего, обеспечения наиболее полного представления о выборах участниками избирательного процесса: осведомленность о дате голосования, сроках, порядке избирательной деятельности, предвыборных мероприятиях. Законодателем выделяется в отдельную статью одна из разновидностей информирования избирателей – опросы общественного мнения. Данная разновидность позволит избирателям ознакомиться настроением электората. Можно сделать вывод, что именно в контексте данного элемента, на организации, осуществляющие деятельность СМИ ложится наиболее важная социальная функция, упомянутая ранее.
Можно дать следующее определение информированию избирателей и участников референдума – это осуществляемая в ходе избирательного процесса деятельность, главной целью которой является донесение до сведения избирателей объективной и достоверной информации, связанной с выборами, а основные ее субъекты не связаны с предвыборной агитацией.
Принципиально иную правовую природу имеет другой субинститут информационного обеспечения выборов – предвыборная агитация.
Предвыборная агитация – это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Несмотря на наличие в данном определении указания на временной промежуток – «период избирательной кампании», законодатель считает должным конкретизировать временные рамки в отдельной статье (ст. 49). Для избирательного объединения – это день принятия им решения о выдвижении кандидатов. Для кандидата, выдвинутого в составе списка – день представления в избирательную комиссию списка кандидатов. Для кандидата, выдвинутого непосредственно – день представления кандидатом заявления о согласии баллотироваться. Агитация на каналах организаций и в периодических печатных изданиях, и в сетевых изданиях проводится в период, начинающийся за 28 дней до дня голосования. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования. Таким образом, в поднятом ранее вопросе о соответствии информационного обеспечения выборов к одной стадий избирательного процесса, является важным уточнять, о каком именно субинституте (элементе) идёт речь, и при каких обстоятельствах применяется тот или иной срок. Поэтому отнесение информационного обеспечения выборов к какой-либо из стадий комплексно представляется сложной задачей.
Несмотря на то, что комплексно институт информационного обеспечения выборов можно относить к гарантиям субъективного избирательного права и активного, и пассивного, элементы имеют всё же некоторые перевесы в отношении субъектов, которым они адресованы на практике. Так, информирование избирателей, хоть и по своему содержанию направлено на обеспечение равенства кандидатов, всё же по своей функциональной нагрузке адресовано субъектам активного избирательного права. Нормами о предвыборной агитации в первую очередь необходимо руководствоваться в интересах субъектов пассивного избирательного права. Однако данный фактор является далеко не определяющим в вопросе разграничения элементов, имеющим, несомненно, большое значение в теории избирательного права. В работе уже обращалось внимание на отграничение информирования выборов от предвыборной агитации по критерию освещения данных мероприятий средствами массовой информации, исходя из чего можно сделать вывод, что основным нарушением деятельности по информированию избирателей является именно проведение незаконной агитации под ее видом. Есть и другие критерии. Одним из них является обязанность следования субъектов этих двух видов деятельности принципам объективности и достоверности. Для информирования избирателей – это необходимость и смысл существования, для предвыборной агитации такого требования не имеется. Имеет значение и критерий цели. Если целью информирования является формирование избирателем предпочтений на основе достоверной и объективной информации, то у предвыборной агитации цель – склонить избирателя в сторону того или иного «политического лагеря».

Нормативно-правовые основы информационного обеспечения выборов

В контексте изучения любого правового явления важным представляется выделение его источников. Под источником права, исходя из «нормативного подхода», который наиболее важен в вопросе выделения нормативно-правового массива, относящегося к предмету работы, в юридической науке понимается способ выражения, закрепления правовых норм. Охватить все источники, относящиеся каким-либо образом к информационному обеспечению выборов, не является целью данной работы, ввиду их объективного множества, поэтому будут проанализированы именно нормативные правовые акты, имеющие наибольшее значение, то есть, составляющие нормативно-правовые основы.
Наиболее важное место в иерархии источников информационного обеспечения выборов как правового института занимает Конституция РФ, что предопределено п. 1 ст. 15. Положения Конституции РФ являются исходными и фундаментальными для всего законодательства, в том числе, связанного с производством и распространением информации. Применительно к рассматриваемому институту, наиболее важную роль играют положения, закрепленные в ст. 29 Конституции РФ. Свобода слова (п. 1 ст. 29) является крайне важной не только в аспекте деятельности СМИ, напрямую связанной с информационным обеспечением выборов. В сложившейся политической обстановки нашей страны, главным образом, в середине XX столетия, данная свобода нарушалась различными способами ради недопустимости инакомыслия, что в корни противоречит проведению свободных и демократических выборов априори. Единственной конституционной нормой, где содержится термин «агитация», является п