Государственный и муниципальный долг

Советский период характеризуется, в первую очередь, применением жестких методов регулирования института и стагнацией международных экономических отношений, участниками которых являлась Россия. Влияние этих факторов кардинально меняет отношение власти к долговой политике – например, в период Великой Отечественной войны СССР массово берет кредиты у Великобритании и США. Негативно на уровень государственного долга влияют и проблемы при реализации внутренней политики. Современный этап развития института государственного долга характеризуется его активным использованием как на внешнем, так и на внутреннем уровне, разнообразием форм и методов реализации долговой политики. По итогам его исследования следует сделать благоприятный прогноз на дальнейшее развитие кредитно-долговых отношений государства.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, государственным долгом являются обязательства, вытекающие из государственных заимствований, поручительства по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с типами долговых обязательств, установленных настоящим Кодексом, принятыми Российской Федерацией или субъектом Федерация.
Значительное увеличение объема государственного долга приводит к увеличению затрат на его обслуживание и увеличению долгового бремени, которое переходит на будущие поколения. При планировании объема и структуры предстоящих заимствований, параметры которых отражены в приложениях к федеральным законам о федеральном бюджете на следующий финансовый год и на плановый период, правительству страны следует правильно оценить возможные последствия для дальнейшего развития народного хозяйства.
Важным моментом является грамотное управление существующим государственным долгом, а также прогнозирование показателей и поиск вариантов сокращения, как объема задолженности, так и стоимости ее обслуживания. Понятие «управление государственным долгом» трактуется учеными по-разному. Например, доктор экономических наук, профессор Л.И. В своих работах Ушвицкий определяет эту концепцию как «комплекс правительственных мер по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выданных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг».
Опыт Канады в связи с этим представляет особый интерес по целому ряду обстоятельств. Во-первых, следует иметь в виду то место, которое эта страна занимает сегодня в мировой экономике, являясь членом "Большой восьмерки" и составляя достойную конкуренцию США, странам Европейского Союза и Японии. В конце XX в. Канада заняла второе место в мире по важнейшим макроэкономическим показателям, уступив лишь США. Канада относится к числу самых "комфортных" стран на планете с наиболее высоким среднегодовым показателем дохода на душу населения. Во-вторых, канадский опыт правового регулирования финансовых отношений в целом и отношений по государственному кредитованию в частности интересен еще и потому, что за последние десятилетия российско-канадские отношения постоянно и стремительно развивались во всех направлениях - экономическом, политическом, гуманитарном и т.д. Наконец, Россия использовала канадский опыт по целому ряду важнейших направлений административно-бюджетной реформы, развернувшейся в последние годы в нашей стране.
1.История становления и развития государственного долга
Построение системы управления государственным долгом в современной России можно разделить на несколько этапов.
I этап. Если рассмотреть динамику государственного долга в первоначальный период развития Российской Федерации (1992—1999 гг.), то становится очевидным, что его величина в текущих ценах за период увеличилась в 31 раз, составив к началу 2000 г. 4871,0 млрд руб. Общий уровень долговой нагрузки возрос в 1,5 раза, достигнув к началу 2000 г. 108,8% ВВП.
За счет высокой инфляции, приводившей к обесцениванию накопленного внутреннего долга, и достигнутых с внешними кредиторами договоренностей в 1996 и 1997 гг. показатель общей долговой нагрузки в 1995—1997 гг. стабилизировался на приемлемом уровне: 47—49% к ВВП. Однако долговой кризис и девальвация рубля, последовавшая за принятием известных решений от 17 августа 1998 г., прервали положительную динамику показателя долговой нагрузки — к концу 1998 г. он увеличился в 3 раза и составил 148,7% ВВП.
В 1998—2002 гг., когда Россия оказалась неспособна обслуживать долги, правительство предприняло усилия по реструктуризации внешнего долга.
Нерыночные долговые обязательства перед Лондонским клубом кредиторов, а затем и выверенная часть коммерческой задолженности, образовавшейся в результате импортных операций, были переоформлены в еврооблигации, что положило начало секьюритизации (2) внешнего долга. Тем не менее, к началу 2002 г. объем государственного долга Российской Федерации составлял около 50% ВВП, а соотношение расходов на его обслуживание и доходов федерального бюджета равнялось 2,7% ВВП, что составляло достаточно высокий уровень по сравнению со странами, сопоставимыми по уровню экономического развития.
Это и не только это вынудило Правительство РФ пересмотреть принципы функционирования системы управления государственным долгом с учетом мирового опыта и исторических особенностей положения страны в начале 2000-х гг.
II этап. В 2002 г. была разработана единая концепция управления государственным долгом, содержащая следующие основные задачи:
— повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;
— дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в том числе в связи с реформой пенсионной системы;
— оптимизация структуры государственного долга Российской Федерации;
— сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
— обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
— развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом.
В 2003 г. были одобрены основные направления политики в области государственного долга в 2003—2005 гг. Основные итоги этого периода:
— сократилась величина государственного долга РФ. Объем государственного долга РФ на начало 2006 г. составил в абсолютном выражении 4149,5 млрд руб. и уменьшился более чем на 500 млрд руб. по сравнению с его величиной на начало 2004 г. Отношение объема государственного долга к объему ВВП сократилось с 36% на начало 2004 г. до 19,2% на 1 января 2006 г.;
— закрепились тенденции замещения внешних заимствований внутренними. Доля внутреннего долга в общем государственном долге РФ увеличилась с 16,3% на начало 2004 г. до 27,7% на начало 2006 г. при соответственном сокращении внешнего долга;
— был создан отдельный сегмент рынка государственных внутренних заимствований для «пассивных» инвесторов — рынок государственных сберегательных облигаций (ГСО). Тем самым учитывался существенный прирост объема пенсионных накоплений, которые в ближайшие годы должны вкладываться в государственные ценные бумаги [1].
В начале 2005 г. досрочно и в полном объеме был погашен остаток долговых обязательств перед Международным валютным фондом. В 2006 г. Российская Федерация полностью погасила задолженность по долгу бывшего СССР перед официальными кредиторами Парижского клуба кредиторов [2]. К 2006 г. Россия стала нетто-кредитором.
Основными источниками покрытия дефицита бюджетной системы и госдолга стали Резервный фонд (его главная задача — обеспечение сбалансированности бюджетной системы, особенно — в периоды кризисных колебаний) и Фонд национального благосостояния (его роль — в проведении пенсионной и других социальных реформ), сформированные на базе Стабилизационного фонда в 2008 г. (3).
III этап. К нему относится период кризиса 2008—2010 гг. и его преодоления. Как позитивную тенденцию можно отметить сокращение доли внешнего долга в общем госдолге с 85,1% в 2002 г. до 37,5% в 2008 г., рост внутреннего долга с 14,9% до 62,5% [3]. С другой стороны, многие эксперты отмечают, что как раз в период кризиса 2008—2010 гг. в России происходила трансформация частного корпоративного долга в долг государственный. Ситуация усугубилась в связи с тем, что государству пришлось спасать крупные, стратегически важные предприятия от банкротства, приобретая их за счет собственных средств. Их источником стал Резервный фонд, при этом в 2010 г. предполагалось, что фонд практически прекратит свое существование, поскольку его средства были потрачены на преодоление мирового финансово-экономического кризиса 2008—2010 гг., однако в связи с благоприятной конъюнктурой мировых цен на нефть объем Резервного фонда к 2014 г., по прогнозу, существенно пополнится — почти до 4 трлн руб., или до 5,4% ВВП.
Для понимания сущности государственного долга важно определить основные причины его возникновения в экономике. Мировые экономические источники содержат различные подходы к этой проблеме. В них утверждается, что государственный долг возник в период становления рыночной экономики. Развитие рыночных отношений и постепенное создание гражданского общества (прежде всего верховенство закона над волей правителей) имели следствием усиление кредитных отношений

. Государственный долг из личного долга правителя превратился в публичный.
Всеобщими причинами образования государственного долга. принято считать войны, стихийные бедствия, государственное предпринимательство, рост иностранных капиталов, а также социальную политику государства.
Военное происхождение государственных долгов известно испокон веков. Война и приготовления к войне, содержание армии в связи с ростом ее размера и совершенствованием вооружения требуют таких расходов, которые не позволяют покрыть их за счет текущих бюджетных доходов.
В России государственное предпринимательство тесно связано со строительством железных дорог. Во времена первоначального накопления капитала государство активно вмешивалось в экономическую жизнь, в том числе посредством регулирования частного предпринимательства. Со становлением рыночных отношений государство превращается в хозяйствующий субъект. На смену насильственным рычагам привлечения средств (увеличению налогов) приходит использование кредита. Власть создает государственные предприятия в отраслях, которые недоступны и непривлекательны для частного предпринимателя (например, из-за долгих сроков окупаемости инвестиций) или социально значимы. Возникает необходимость заимствований для их финансирования.
Внешний государственный долг возникает и при переливе капитала из одной страны в другую. Капитал стремится туда, где устойчивы прибыли, ниже риски инвестиций, существует необходимая институциональная среда. Речь идет о выпусках внешних ценных бумаг государства для нерезидентов. Для иностранных инвесторов такие вложения менее рискованны, чем приобретение корпоративных ценных бумаг. Правда, риск присутствует всегда. Так, в 1917 г. в России были аннулированы долговые обязательства царского правительства.
Внешние государственные заимствования российского государства начались более 200 лет назад, когда правительство Екатерины II в 1769 г. разместило в Голландии заем на сумму 7,5 млн. гульденов. Целью займа было финансирование Русско-турецкой войны. Историки
считают этот заем первым официальным внешним долгом России. К этому времени относится и появление государственного внутреннего займа, связанного с выпуском ассигнаций.
Социальная политика государства связана с его дополнительными расходами. Социально-экономические преобразования, реформы государственного управления, экономического, политического устройства являются дорогостоящими для государства. Для их реализации оно вынуждено осуществлять заимствования.
Для долговой политики царской России было характерно сочетание внешних и внутренних заимствований. Основными формами внутренних заимствований были выпуск облигаций, бумажных ассигнаций, эмиссия процентных кредитных, доходных банковских билетов государственными банками и т. п.
После Октябрьской революции советское правительство по существу объявило суверенный дефолт, поскольку отказалось платить по государственным долгам царской России как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг (к моменту прихода большевиков сумма взятых займов составляла примерно 15 млрд. рублей по золотому курсу на начало 1917 г.). Это явилось точкой отсчета новой кредитной истории России, которая продолжалась до 1992 г., когда был легализован (т. е. узаконен, официально признан) внутренний государственный долг путем принятия целого комплекса решений правительства и указов президента по конверсии и обслуживанию долга перед населением и другими инвесторами. В период советской власти государственный кредит продолжал функционировать в нашей стране в различных формах, поскольку он по-прежнему оставался важным источником пополнения бюджета, финансирования государственных расходов, покрытия бюджетного дефицита.
2.Динамика и структура показателей государственного долга
Структура государственного долга органов госуправления Российской империи и Российской Федерации*
Показатель Российская Российская
империя** Федерация***
Госдолг, млрд. долл. 6,5 128,5
В том числе:
внутренний 3,7 20,0
внешний 2,8 108,5
Госдолг, уд. вес в % 100,0 100,0
В том числе:
внутренний 57,0 15,0
внешний 43,0 85,0
Обслуживание госдолга, млрд. долл. 0,2 9,0
В том числе:
внутреннего 0,1 2,0
внешнего 0,1 7,0
Обслуживание госдолга, % 100,0 100,0
В том числе:
внутреннего 50,0 20,0
внешнего 50,0 80,0
Доходы федерального бюджета, млрд. долл. 1,77 70,0
Отношение госдолга к доходам федерального бюджета, раз 3,7 1,9
Формы, инструменты, механизмы реализации государственного кредита претерпевали существенные изменения по мере корректировки курса экономической политики советского правительства. Однако на протяжении всего советского периода государство активно использовало государственные кредиты в таких формах, как:
- облигационные займы (часто принудительные) для различных социальных слоев населения;
- займы, размещаемые на предприятиях путем принудительного включения государственных ценных бумаг в так называемые запасные и резервные капиталы предприятий и организаций (в 1929 г. их доля составляла почти 52% объема государственного внутреннего долга);
- гарантированные правительством займы государственных учреждений и местных органов власти;
- перевод в государственные займы части вкладов населения в гострудсберкассах;
- кредиты Государственного банка.
Период с 1975 по 1986 г. характеризовался стремительным возрастанием объема внутреннего государственного долга в нашей стране. Колоссальные потребности бюджета на финансирование гонки вооружений, экономические реформы, ликвидацию экологических потрясений, природных катаклизмов, социальные программы, подъем сельского хозяйства, незавершенное строительство могли обеспечиваться только при использовании заемных ресурсов. При дефиците государственного бюджета этого периода в практику прочно вошли кредиты Государственного банка СССР (вначале под символический процент с указанием срока возврата, а потом - беспроцентные и бессрочные, поскольку эти ссуды так и не были возвращены). Таким образом, к 1990 г. впервые была обнародована сумма внутреннего государственного долга в размере 400 млрд. рублей (в 1975 г. он составлял 62,4 млрд. рублей, в 1980 г. - 156 млрд. рублей, в 1992 г. - 940 млрд. рублей).
Накопленная Россией сумма государственного долга до сих пор тяжелым бременем лежит на экономике страны. Долговой кризис миновал, но проблема выплаты долгов осталась. Ежегодные выплаты по внешнему долгу составляют порядка 17-18 млрд. долларов. В настоящее время Минфин России рассматривает вопрос о направлении средств Стабилизационного фонда на погашение внешнего долга. Такой шаг, несомненно, снизит остроту долговой проблемы для нашей страны.
Для построения прогноза возьмем данные с 1994 по 2012 год (рис. 1.3).
Рис. 1.3 - Динамика изменения государственного долга России за 1994–2012 гг. и тренды, млрд. долларов: 1 - общий государственный долг Российской Федерации; 2 - внутренний государственный долг Российской Федерации; 3 - внешний государственный долг Российской Федерации.
Линии указывают на тенденции. Прогнозирование общего государственного долга проблематично, поскольку он подвержен сильным колебаниям: до 1997 года общий государственный долг увеличивался, затем до 2009 года он уменьшался, а с 2010 года он снова начал расти. Поэтому для прогнозирования мы отдельно берем внутренний и внешний государственный долг. Как видно из анализа данных на рис. 1.3 наблюдается тенденция к увеличению внутреннего долга и тенденция к сокращению внешнего государственного долга.
Таким образом, тенденции временных рядов внутреннего и внешнего государственного долга были построены. Было получено следующее:
- тенденция значений внешнего долга
y=191.05e-0.091 x;(1)
y=0.1054x3-2.5152x2+16.882x-0.2542; (2)
где х — относительный номер года.
Коэффициенты определения тенденций внешнего и внутреннего долга составляют 0,78 и 0,81 соответственно. Это говорит о том, что уравнения (1) и (2) хорошо описывают текущую тенденцию в рассматриваемых индикаторах. На сегодняшний день накопление государственного долга характеризуется следующими показателями - внутренний и внешний государственный долг.На основании уравнений прогнозируемые значения этих показателей были определены до 2017 года. Полученные значения будут отражать основную тенденцию изменения. Затем находим общий государственный долг как сумму внутреннего и внешнего долга (см. Таблицу 1.1).
Таблица 1 Статистические и прогнозные значения государственного долга и ВВП Российской Федерации за 1994–2017 гг., млрд долл.).
Год
(на 01 января) Внешний государственный долг рФ Внутренний государственный долг РФ Общий долг ВВП В процентах от ВВП
1994 111,8 3,4 115,2 278,8 41,3
1995 118,5 19,3 137,8 313,3 44,0
1996 114,8 32,4 147,2 392,1 37,5
1997 125,8 88,4 214,2 404,9 52,9
1998 136,4 19,9 156,3 271,0 57,7
1999 138,9 18,6 157,5 195,9 80,4
2000 133,2 19,8 153,0 259,7 58,9
2001 116,7 17,8 134,5 306,6 43,9
2002 103,0 17,4 120,4 345,1 34,9
2003 96,8 23,8 120,6 430,4 28,0
2004 98,2 24,8 123,0 590,9 20,8
2005 97,2 28,6 125,8 764,0 16,5
2006 71,1 32,2 103,3 989,9 10,4
2007 44,7 39,3 84,0 1 299,7 6,5
2008 37,4 45,8 83,2 1 660,9 5,0
2009 29,5 52,4 81,9 1 222,0 6,7
2010 31,3 71,7 103,0 1 479,8 7,0
2011 34,5 98,7 133,2 1 831,7 7,3
2012 33,2 139,7 172,9 1 956,1 8,8
2013 31,0 174,5 205,5 2 059,9 10,0
2014 28,3 221,2 249,4 2 331,6 10,7
2015 25,8 276,1 301,9 2 639,2 11,4
2016 23,6 339,9 363,5 2 987,3 12,2
2017 21,5 413,2 434,7 3 381,3 12,9
Особое место в субъектном составе правоотношений по государственному кредиту занимает центральный эмиссионный банк - Банк Канады, учрежденный в 1934 г