Государственные программы как инструмент регионального управления

ВВЕДЕНИЕ
Внедрение инновационных инструментов в сфере управления региональным развитием имеет такие факторы: первое, характером трансформации современного госуправления и переходом на систему «new public management»; второе, внедрением программно-целевых методов в общий бюджетный процесс; третье, определенным завершением законодательного оформления общей системы стратегического планирования.
Стоит отметить, что ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [2] определено, что госпрограммы относятся к документам для стратегического планирования, а также разрабатываемым также на уровне субъекта РФ. В наши дни госпрограммы являются важным механизмом реализации уровня стратегии социально-экономического развития региона. По закону, госпрограмма субъекта РФ представляет из себя документ стратегического планирования, который содержит комплекс планируемых мероприятий, которые взаимоувязаны по срокам осуществления, задачам, ресурсам и исполнителям и обеспечивающих более эффективное достижение решение и целей задач социально-экономического развития субъекта РФ. Госпрограмма разрабатывается на срок до 7 лет.
Предмет исследования - государственные программы.
Объект исследования - государственные программы в вопросах регионального управления.
Цель работы – исследовать государственные программы как инструмент регионального управления.
Задачи исследования:
- исследовать государственные программы;
- исследовать госпрограммы как инструмент управления региональным развитием;
- изучить функции управления государственной программой.
1. Государственная региональная политика и управление региональным развитием
Исторически трактовки регионального развития сужалось к исключительно экономического контекста: доминантными его характеристиками долгое время были рост, доходы и занятость. Начиная с 80-х гг. ХХ в. характер, качество и устойчивость регионального развития в социальном, экологическом, политическом и культурном измерениях постепенно становятся в центре экономических исследований. Межрегиональные неравенства в стандартах жизни и благосостоянии даже в условиях сопоставимости уровней экономического развития ставят под сомнение традиционные экономические индикаторы как такие, адекватно отражают сущность и содержание регионального развития.
Исследования на более диверсифицированной основе значительно расширили альтернативные подходы к анализа и определения регионального развития, который начинает ассоциироваться со снижением социальной неравенства, повышением экологической устойчивости, учета культурного разнообразия.
Кроме того, целый ряд ученых утверждают, что определение понятия региональный и местный развитие варьирует между странами и внутри стран и со временем меняется. это объясняется тем, что развитие детерминировано как во времени, так и в пространстве: социальные процессы происходят на конкретной территории, требует понимания концепций пространства, территории и масштаба.
Достаточно комплексно пространство определенный рядом исследователей, под ним понимают интегрированную конституционность экономических, социальных, экологических, политических и культурных взаимоотношений и процессов, их географическое измерение и сущностные характеристики их развития.
Региональный и местный уровни, как специфические пространственные, представляются социально сконструированными, влияющими на экономический рост, а не является только вместилищем исключительно экономических процессов или их результатом.
Разнообразным является определение термина региональный (территориальный) развитие в отечественной науке, а также среди российских ученых. В.Керецман определял его как "режим функционирования региональной системы, который обеспечивает положительную динамику параметров качества и уровня жизни населения, проживающего на данной территории. Такое развитие не должен и не может исчерпываться исключительно механическим ростом элементов его структуры, в том числе экономических ...
Современная парадигма развития региона заключается в том, что он должен базироваться преимущественно на внутреннем потенциале региона - региональной экономике и преимуществах межсекторного сотрудничества с делегированием части властных полномочий от общегосударственных до региональных органов.
Известные российские ученые В.Лексин и А.Швецов рассматривают территориальное развитие также с точки зрения его ориентации на повышение уровня и качества жизни населения, обеспечивается "устойчивым сбалансированным воспроизведением социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории ". При этом устойчивость ученые трактуют как важный признак территориального развития, предусматривает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории (ее социальной, естественно-ресурсной, экологической, хозяйственной и других составляющих), в режиме сбалансированности и социальной ориентации. То же они относят и с требованием сбалансированности, под которой понимают особую для каждой региональной системы пропорцию вышеперечисленных составляющих ее потенциала, обеспечивает устойчивость и социальную ориентацию развития системы. Социальная ориентация, по мнению авторов, является оценкой вектора и количественных параметров региональных ситуаций за тем, как они влияют на уровень и качество жизни населения.
Подобное мнение высказывается и в исследовании отечественных ученых "Институциональное обеспечение региональной политики и практика взаимодействия органов власти в РФ". Сбалансированность развития региона, отмечают они, предполагает соблюдение особой для каждой региональной системы пропорции ее потенциалов, обеспечивающих устойчивость и социальную ориентацию развития.
Согласно этой идее функционирования полноценных регионов невозможно без преобразований, направленных на внутреннюю сбалансированность: образование элементов, которых не хватает в структуре региона, и преодоления деструктивности других составляющих, стимулирования внутри - и межрегиональных связей. Такие преобразования не отождествляются с чисто механическим ростом элементов или структурным усложнением. Ключ к пониманию сбалансированности развития, подчеркивают исследователи, лежит в трактовке его как определенного оптимума, то есть совокупности благоприятных социально-экономических и природных условий на определенной территории, которые позволили бы наиболее эффективно использовать природные и трудовые ресурсы, а также производственную и социальную инфраструктуру, при условии сохранения равновесия в окружающей среде. Поэтому развитием региона, в итоге, как подчеркивают эти ученые, целесообразно считать такой режим функционирования региональной системы, который обеспечивает положительную динамику характеристик качества жизни за счет устойчивого и сбалансированного воспроизводства социального, экономического, ресурсного и экологического потенциалов территории.

Однако достаточно длительную сбалансированность регионального развития в открытой экономике обеспечить практически невозможно, поскольку, если рассматривать регион как подсистему, полностью открытую для системы - государства, сбалансированность такой подсистемы зависит от сбалансированности системы высшего иерархического уровня, то есть государственного, которую сбалансировать в условиях ее зависимости от систем высшего порядка (объединений государств) еще сложнее.
Кроме того, регион в условиях глобализации все больше становится подсистемой превышающих государственный иерархических уровней, поэтому постоянство его развития начинает зависеть не только от условий развития внутри государства, но и экзогенных факторов высшего порядка

. В этом аспекте открытым остается вопрос, кто должен обеспечить предлагаемый авторами упомянутого исследования такой режим функционирования региона. Если имеется в виду государство, то такой подход возвращает региональное развитие в советских условиях, предусматривающих сбалансированное и устойчивое воспроизводство потенциалов территорий в условиях плановой централизации развития.
Как отмечают ряд исследователей, каждый из пространственных уровней - от страны к населенному пункта - не может рассматриваться отдельно от процессов, происходящих на других уровнях и в других масштабах. Любой территориальный уровень является одновременно важным: территории этого могут определяться только своими административными границами, их внутренняя структура обусловлена социальными отношениями, которые "протягиваются" от местного до глобального.
Региональный и местный развитие зависит не только от чисто экономических факторов (наличие ресурсов, квалифицированной рабочей силы, абсолютных и относительных преимуществ производства товаров и услуг, новых технологий и т.п.), но и остается детерминированным территориальными, историческими (временными), социальными, культурными,
институциональными факторами, которые могут усиливать действие друг друга. Размер отдельной страны, уровень развитости других стран, которые ее окружают, также оказывает существенное влияние на развитие ее регионов.
Расширение теоретических и эмпирических исследований относительно содержания понятия развития, и территориального развития в частности, в условиях мировых интеграционных процессов служит основой повышение региональной составляющей в государственных моделях и стратегиях экономического и социального политики. Основанием такого утверждения является то, что процесс развития активизируется на локальном уровне и глобализация лишь усиливает его, увеличение межтерриториальных диспропорций внутри стран происходит в подавляющем числе случаев. Подобное, в свою очередь, свидетельствует о том, что национальное рост осуществляется через его локализацию в ограниченном количестве наиболее динамичных и развитых территорий.
Вместе с тем существенное значение приобретают региональные и местные характеристики, как ключевые условия комбинации специфических норм, правил и социальных условий, стимулируют и усиливают диффузию знаний и их использования в развитии. Итак, применение традиционных экстерриториальных инструментов государственной политики развития без учета таких явлений, как повышение уровня знаний, инновации, институты, уже либо недостаточно, либо они малоэффективны для обеспечения распространения процесса роста по всей территории страны. Более того, растущее осознание важности детерминант территориального развития значительно затрудняет применение одних и тех же моделей развития как для отдельных стран, так и для территорий субнационального уровня.
В то же время современные особенности региональных процессов ставят государственную политику перед дилеммой стимулирования конкурентоспособности и интенсификацией диспропорций в территориальных доходах. Этих два аспекта являются постоянным источником напряжения при реализации региональной политики: если сосредотачиваться на активизации процессов территориальной концентрации развития, это будет стимулировать максимизацию уровня национального роста и одновременно повышать социальное напряжение. Ограничения неравенства перераспределения доходов (социальных и / или региональных) может привести к большей результативности программ развития лишь в долгосрочном измерении.
В любом случае необходимо усиление региональной составляющей в политике государства, которая обеспечит эффективное регулирование, нахождение соответствующего баланса между эффективностью и справедливостью в условиях растущего неравенства процессов территориального развития. Эта составляющая должна рассматривать регионы как органические единицы формирование базовых условий национального роста.
Государственная политика по определению состоит в системном воздействии государства в лице государственных органов власти на общественные процессы, происходящие на всей ее территории, в том числе в любой ограниченной, выделенной по определенным признакам ее территориальной части - в регионе. В этом смысле регион любого таксономического уровня находится под влиянием государственной политики, и все экономические, социальные, политические процессы, происходящие в нем, в большей или меньшей степени определяются результатами этого воздействия.
Фактически каждое политическое решение, которое принимается на государственном уровне, имеет прямые или косвенные, краткосрочные или отсрочены во времени территориальные последствия, которые могут быть не только положительными для конкретного региона, но и негативными, однако принимаются государством с точки зрения общегосударственных интересов и потребностей. В частности, даже политика государства относительно курса национальной денежной единицы имеет косвенное региональное влияние, поскольку территории со значительным экспортным потенциалом более заинтересованы в его занижении, чем те, на которых расположены предприятия, преимущественно работают на внутреннем рынке.
Итак, практически любая сфера государственной политики, прямо или косвенно, имеет региональный измерение, и в этом смысле политика государства может рассматриваться как региональная в широком понимании.
Региональная политика может включать различные территориальные уровне, касаться отдельных административно-территориальных единиц или их совокупностей, территорий, которые не совпадают с административными границами населенных пунктов или регионов. Однако она по своему воздействию всегда ограничивается пространством, меньше национальный.
В узком понимании региональная политика государства - отдельная сфера государственной политики с четко определенными рамками целенаправленного территориального влияния. Именно такой подход дает возможность выделить данную сферу государственной политики среди других.[2]
Принципиальное отличие региональной политики от всех секторных (функциональных) политик заключается в исключительно территориальном ее направлении. Другие же сферы государственной политики должны также больший или меньший территориальное измерение, однако главный их смысл - в секторном или функциональном воздействии на всю территорию страны.
Следует различать также региональную политику государства и местную политику, которую проводят органы местного самоуправления и их исполнительные органы на территории, находящейся под их юрисдикцией, что определяет возможности и условия влияния последних на процесс территориального развития. Такое различие региональной политики отражается
в смысле, целях, задачах, механизмах и инструментах ее реализации.
Исследования ведущих научных школ мира по формированию новых, в условиях глобализации, подходов в определении содержания региональной политики свидетельствуют о наличии не менее двух основных современных взглядов на эту проблему. Первый, олицетворяет сконцентрированную позицию значительного количества ученых и экспертов, предлагает формирование территориальной политики на так называемом "3-D измерении развития - плотности, расстояния и разделения" (density, distance and division), каждый из которых наполнен экономическим содержанием и характеризует степень развития территории различного масштаба - региона, страны, мира, предлагая соответствующий набор решений для каждого из этих масштабов территории в каждом из измерений, состоящий из комбинации трех типов инструментов территориальной интеграции - институтов, инфраструктуры и интервенций.
Институты, которые не имеют пространственной определенности и распространяют свое влияние на всю территорию страны, должны нацеливаться на решение проблем, возникающих в результате чрезмерной экономической плотности (а также высокой плотности населения) соединительная инфраструктура должен преодолевать проблемы, связанные с большим расстоянием региона (страны) от международных рынков; пространственно определенная направленность государственных инвестиций применяется только тогда, когда осуществлены все мероприятия, связанные с институциональным и инфраструктурным обеспечением.
Институциональный сопровождение - законы, нормативная база, универсальность обеспечения базовыми услугами, макроэкономическая стабильность - все это возлагается на центральные правительства стран без определения каких-либо особенностей территорий.
Содержание территориально направленного подхода в политике государства (place-based approach) в общем виде базируется на том, что инновации (новые знания) является основным двигателем развития, необходимым для других стимуляторов роста, приспособленные к региону институты и интегрированные государственные ресурсы должны быть определены через взаимодействие органов - как экзогенных, так и эндогенных для региона