Государственное управление, его природа и сущность

Введение

Актуальность работы. Область науки «Государственное управление» основано сравнительно недавно. В нашей стране это направление научных исследований активно разрабатывается с середины 90-х годов ХХ века. На наш взгляд, еще не в полной мере определено «научное поле» этой науки, достаточно часто теоретические поиски перекликаются со смежными общественными научными разведками. Поэтому актуальным является предложенное направление определения природы и сущности науки государственное управление.
Цель работы - сформулировать подход относительно виденья природы и сущности науки государственного управления, выделить ее между совместимых общественных научных отраслей.
Объект исследования: Государственное управление.
Предмет исследования: природа и сущность государственного управления.
Для осуществления поставленной цели необходимо решить такие задачи:
- рассмотреть природу государственного управления;
- проанализировать сущность государственного управления.


1. Природа и сущность государственного управления
Государственное управление характеризуется как область знаний и разновидность социальной деятельности, сфера практической деятельности, связанной с решением проблем государственной организации и регулированием общественной жизни [1]. Государственное управление, как фиксируется в словарях, - это организационное и регулировочное влияние государства на общество с целью его упорядочения и развития, которое опирается на государственно-властные полномочия [2, с. 137].
Ю. Ковбасюк и В. Бакуменко в «Энциклопедии государственного управления» такую дефиницию очерчивают как деятельность государства (органов государственной власти), направленную на создание условий для наиболее полной реализации функций государства, основных прав и свобод граждан, согласования разнообразных групп интересов в обществе и между государством и обществом, обеспечение общественного развития соответствующими ресурсами [3, с. 157]. Это организационно-регулятивное влияние государства может быть разделено на две составу - политическую и административную. В пределах первой - политическое управление, второй - фактически механизм воплощения политического курса, сформированного высшими органами власти. Государственное управление более рационально, поскольку оно функционально организовано, решает конкретные задания и имеет три структурных ровные управления.
Высший, институциональный уровень граничит между политическим и государственным управлением. На нем определяются стратегические цели, общая политика и главные задания ее осуществления.
Средний, административный уровень - сфера функционального управления (администрирование). На нем любое управление анализируется и распределяется на организационно-управленческие компоненты - планирование, организация, руководство, контроль и др.
На третьем уровне, технологическом, низкому происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления обществом в целом или отдельными коллективами или отдельными людьми.
Из научных позиций рациональное выяснение природы и сущности государственного управления предусматривает всестороннее рассмотрение его как системы и процесса взаимовлияния с окружающей социальной средой [4].
Во-первых, система государственного управления образуется из подсистем целей и принципов государственного влияния на общественную жизнедеятельность. Такое властное влияние оказывается в правовой форме и включает организационные структуры государственного аппарата, систему государственной бюрократии (персонал), определенные ресурсы, прямые и обратные связки между субъектами и объектами управления [5, с. 73]. Аналогично рассматриваются соотношение и взаимообусловленность понятий «государственное управление» и «политика». Как высшая ступень управления общественными процессами, политика играет ведущую роль сравнительно с государственным управлением [6].
В. Дьяченко предлагает использовать понятие «политико-административное управление», которое непосредственно связано и интегрирует сущность и содержание основных положений и понятий теории государственного и политического управления, взаимодействия государства и общества, сотрудничества между разными уровнями власти [7].
В научной мысли имеются разнообразные взгляды на этот феномен. Так, М. Сазонов обобщает взгляды на политику, возводя их до четырех основных интерпретаций.
1. Политика как отношения, которые обнимают согласие, подчинение, господство, конфликт и борьбу между людьми (индивидами или группами), - внутренняя политика, а также между государствами - внешняя политика. Почвой такого понимания является представление об общениях людей, их взаимодействии и общем решении общих дел, которые появляются как дела государственные.
2. Отождествление политики с другими политическими явлениями, в частности такими, как власть, господство, а следовательно и государство. Основой для этой интерпретации является управленческая деятельность, организация контроля государства, знания и умения тех, кто непосредственно осуществляет управление, а также жизнедеятельность как естественное свойство лица заниматься совместно с другими людьми общими делами.
3. Функциональная трактовка, то есть осознание политики через свойственные ей конкретные функции управления, распределения ресурсов, сохранения внутреннего и внешнего мира. Это понимание политики выходит из того, что в зависимости от конкретного времени исторического развития ее функции могут изменяться.
4. Телеологическая интерпретация политики, то есть представление о ней через определения целей, которые достигаются [8, с. 165-166].
Следовательно, политика - это деятельность, направленная на общую организацию общества, согласования интересов отдельных граждан и социальных сообществ путем применения власти как отношений господства и подчинения.
Субстрат политического здесь складывают, во-первых, деятельность относительно руководства и олицетворения единства материальной (организационная и контрольная деятельность государственных структур) и духовной (теоретическая деятельность, политическое сознание и т. др.) форм; во-вторых, общее организационное начало, в центре которого есть интересы; в-третьих, власть, которая представляет собой особенное волевое отношение субъекта к объекту, в котором первый заставляет, а второй покоряется. Власть, - отмечает Г. Щокин, - является средством осуществления политики и одним из фундаментальных управленческих факторов [9, с. 13]. Она везде, где есть стойкие объединения людей, классов, этносообществ, групп и коллективов.
Власть - это определенные взаимосвязи, которые предусматривают наличие субъекта и объекта при особенном волевом отношении первого ко второму. Владычество в обществе многообразное, но наиболее эффективно оно осуществляется в форме легитимных институций. Легитимность власти связана с наличием у нее авторитета, поддержки со стороны общества. Центральным институтом высшей политической власти появляется государство.
В современной науке государство понимает как организация, система учреждений, наделенных верховной политической властью на определенной территории, которая имеет такие признаки:
- отделение публичной власти от общества, ее расхождение с организацией всего населения, появление слоя профессионалов-управленцев;
- ограниченная границами территория, на которой действуют законы и полномочия государства относительно людей;
- суверенитет, то есть верховная власть, решение которой обязанности для всех граждан, организаций и учреждений государства;
- монополия на легальное применение силы и физического принуждения;
- право на сбор налогов из населения;
- обязательность членства в государстве - гражданство;
- право на представительство общества как целого и защита его интересов в международных инстанциях и институциях [10, с. 252].
Таким образом, государственная власть - это наивысший и наиболее полное воплощение политической власти.
Это власть, которая осуществляется с помощью специального аппарата на определенной территории и имеет возможность применять средства организационного и законодательно-правового принуждения.
В отношениях понятий «политика», «власть», «государство» и «государственное управление» прослеживается определенная подчиненность и взаимозависимость: политика предопределяет потребность своей реализации средством власти в лице государства [11].
Последняя непосредственно осуществляет функции государственного управления социальными процессами, в частности национальными отношениями.
Процесс государственного управления - это сознательная и целеустремленная деятельность определенных институций, связанная с реализацией политики субъектами публичной власти [12]. Другими словами, политическая власть первична относительно управления, поскольку не каждый работник управления (например, специалисты, технические исполнители, даже функциональные руководители) наделен реальной властью, но каждый работник управления, который наделен властными полномочиями, выполняет конкретные функции управления [13, с. 14].
Также понятно, что нет общества как сложной самоуправляемой системы без управления, как нет социального управления без господствующей воли, власти, легитимность которой оказывается в определенных институциях.
Управление - это есть организационная деятельность государства, направленная на выполнение ее заданий и функций.
Управление осуществляется путем целеустремленного влияния на сознание и волю, а также на интерес человека в достижении поставленной субъектом цели. А любая определяющая деятельность людей связана с реализацией их интереса как осознанной потребности, которая предопределена их материальным бытием, потребностями и интересами социальных групп, классов, наций и этносообществ

. Объектами управления является социальная организация общества со свойственными ей социальной структурой и социальными процессами [9, с. 31; 14]. Сущность управления предопределяется всегда и везде потребностями общественного развития, интересами определенных социальных сообществ, слоев и групп.
С 1990г. в государстве происходила непрерывная и во многом закономерная реорганизация аппарата государственного управления, что связано со становлением государственности, выбором модели государственного развития. Однако на этом пути происходили и происходят «ошибки роста»: то ли увеличивается, то ли уменьшается количество управленческих структур, они объединяются или разъединяются, изменяется их функциональное назначение.
Все это имело определенный эффект, и расходы были настолько значительными, что в конечном итоге эти усилия оказывались напрасными.
Это стало еще одним из доказательств того, что без фундаментальных исследований эмпирические знания обескровливаются и в конечном итоге не способствуют решению конкретных практических заданий.
Одной из главных причин сегодняшнего системного кризиса в нашем обществе есть некомпетентность государственных органов и лиц, которые стоят на вершине управленческой пирамиды, если не имеют четко очерченных, понятных новых, современных моделей общественного развития. Новые функции и задания государства предопределяют и новое содержание ее управленческой деятельности, следовательно и определяют формы и методы управления, систему и структуру органов государственного управления. В триаде «реформирования государственных органов управления - повышение эффективности их деятельности - достижение позитивных социальных результатов» заложено последовательность и органическая связь явлений. В этом аспекте реформирования для повышения эффективности деятельности органов управления должно осуществляться в суровом соответствии (соотношении) между его целью, нормативно установленными функциями этих органов, их практическими действиями и социальным результатом.
Относительно функций государственного управления И. Алексеев предлагает их разделить на общие (государственное нормирование, государственный контроль и анализ, государственное прогнозирование и планирование, государственное стимулирование, государственное регулирование и координация) и специальные (государственное регулирование экономики, государственное прогнозирование и планирование социально-экономического развития, государственный финансовый контроль и тому подобное [1, с. 44].
О. Орлов утверждает, что вся наука государственного управления создана ради обеспечения нижеследующих специфических функций и наводит их: онтологическая (определяет сущность причинно-следственных зависимостей и объясняет сущность существенных характеристик государственно-управленческих процессов), гносеологическая (заключается в выработке научных концепций, доктрин, понятий, категорий, приемов и способов), эвристическая (открывает новые закономерности в развитии государственно-управленческих отношений и институтов), прогностическая (предусматривает те или другие изменения в государственно-управленческой деятельности, определение тенденций развития модуса общественной жизни, выдвигает гипотезы о его развитии). методологическая (формируется система понятий и категорий, приемов, методов и процедур), идеологическая (систематизирует идеи и ценности), организационно-прикладная (заключается в превращении, реформировании, развитии государственного управления, в разработке рекомендаций и предложений относительно решения актуальных проблем государственного строительства), прикладная, а также выделяет еще две специальных функции: статусную (формирует понятийно-категориальный аппарат и методологический инструментарий, необходимый для дальнейшего освоения системы государственно-управленческих знаний) и обобщающую (на завершающем этапе изучения с помощью теории государственного управления обобщает полученные знания из множества наук, которые обеспечивают процессы государственного управления и позволяет получить целостное знание о государственном управлении)[15, с. 50-51]. Эти функции присущи науке государственного управления.
2. Природа государственного управления
Основу общественных отношений составляет разнообразная деятельность людей, соединенных в организации, учреждения и предприятия. Регулирование этих отношений является одной из основных функций государства и осуществляется в ее специфической форме деятельности - государственном управлении. Платону принадлежит выражение "Как видим, ее /государство/ создают наши потребности". На согласование и всестороннее удовлетворение потребностей разных слоев и групп общества и направленное государственное управление. Исторически оно формировалось в течение нескольких тысячелетий. Исходными ключевыми понятиями для понимания сущности и специфики государственного управления являются государство и государственная власть, поскольку государственное управление является способом функционирования и реализации государственной власти с целью становления и развития государства. Государство, как известно, является основным элементом политической системы общества, которое осуществляет управление последним, охрану его экономической и социальной структуры, организацию и упорядочивание социально неоднородного общества, обеспечения его целостности и безопасности. Это исторически составленная структура для обеспечения потребностей политической элиты, социальных групп и граждан. Она является монопольным носителем общественной власти, институцией создания этой власти. В основу государства положена государственная власть, которая является инструментом обеспечения существования государства и достижения ее целей, ее обязательным атрибутом. Государственная власть имеет способность влиять на процессы в обществе с помощью специальных органов и учреждений. Последние являются составляющими единственного механизма государственной власти. Государственное управление по содержанию является процессом реализации государственной власти, ее внешним, материализованным выражением, которого вне этого не существует. Сферы деятельности государства непосредственно трансформируются в сферы государственного управления. Это разработка и осуществление внутренней и внешней политики, правовое определение и регулирование отношений в масштабах всего общества, формирования и реализация государственного бюджета и тому подобное. Очень важным аспектом понимания состояния и развития государственного управления является учет его объективных основ, а именно природно-географических и социально-экономических условий и культурно-исторического наследства. На непростой путь становления государственного управления как отдельного вида общественной деятельности опосредствовано указывает тот факт, что и до сих пор нет постоянного, принятого во всем мире определения государственного управления. Прежде всего это связано с тем, что существуют по меньшей мере два разных подхода к пониманию содержания государственного управления. На постсоветском пространстве наиболее известными из них являются американский и европейский подходы к пониманию государственного управления. В основу первого положен "человек экономический" и акцент сделано на создании максимальных условий для получения прибыли в результате ее деятельности, а в основу второго - "человека административного" и сделан акцент на максимально возможном правовом урегулировании либо каких общественных отношений и четком соблюдении установленных норм права. В так называемом американском подходе, сориентированном на все процессы и функции управления в спектре полномочий государства, государственное управление рассматривается как отрасль, которая включает законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, а во втором, так называемом европейском, государственное управление рассматривается как под отрасль права. Иначе говоря, первый подход предусматривает сочетание политических, правовых и административных функций, а второй - их разграничение, то есть определения государственного управления как всей не законодательной и несудебной деятельности государства, или как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности органов государства. До определения государственного управления также можно подойти исходя из очень важного свойства любого управления - его целенаправленности. Учитывая отмеченное основным заданием управленческой деятельности государства есть обеспечение достижения поставленных целей, а содержанием являются действия относительно их достижения. По мнению выдающегося немецкого ученого П. Друкера, управление является особенным видом деятельности, которая превращает неорганизованную толпу в эффективную целеустремленную и производительную группу. Перефразируя другого из самых известных представителей науки управления А.Файоля, можно сказать, что управлять государством - это вести ее к целям с максимально возможным использованием всех имеющихся ресурсов. Подтверждение этой мысли также находим в Г.Райта, который управление трактует как организацию и устремление ресурсов с целью достижения желательного результата. Заслуживают внимания определения Г.В.Атаманчуком государственного управления как практического, организующего и регулирующего влияния государства на общественную жизнедеятельность людей с целью ее упорядочивания, сохранения или превращения, которое опирается на ее силу власти, а также В.В.Цветковым как деятельности государства относительно организации упорядочивания разных социальных процессов в обществе. Общество является сложной динамической самоуправляемой системой, а управление им - социальной функцией, которая оказывается организаторской деятельности, которая обеспечивает согласованность общего труда и быта людей для достижения общественно значимых целей и заданий