Государственно-служебные отношения и вопросы их регулирования

Введение
Государственная гражданская служба имеет определяющее значение в выполнении целей, задач и функций государства, в осуществлении государственного управления всеми сферами общественных отношений. Реальный и отлаженный механизм функционирования гражданской службы зависит от наделения государственных гражданских служащих определенным комплексом прав, обязанностей и юридической ответственности, образующим их правовой статус.
Сложность исследования прав, обязанностей и юридической ответственности гражданских служащих обусловлена, с одной стороны, их публичными свойствами и становлением частноправовых свойств государственно-служебных отношений, которые на гражданской службе в большей своей части регулируются на комплексной основе, а также на основе субсидиарного применения норм различных отраслей российского права (государственного, административного, трудового, гражданского, финансового) - с другой.
Особенности служебно-правовых отношений гражданских служащих обусловливают необходимость выявления роли различных отраслей российского права в регулировании гражданской службы, влияние их на динамику развития, изменения, совершенствования прав и обязанностей гражданских служащих, возможности субсидиарного применения норм смежных отраслей права. Другая особенность темы реферата связана с необходимостью системного учета и рассмотрения различных подходов к регулированию государственно-служебных отношений [7].
Длительное время сохраняется неоправданное «противостояние» между административно-правовой моделью регулирования гражданской службы, отстаиваемой подавляющим большинством административистов (Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, Л.М. Колодкин, А.М. Кононов, Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.А. Старостин, Ю.Н. Старилов, С.Е. Чаннов и др.), и трудоправовой моделью служебной деятельности гражданских служащих (А.В. Гусев, А.М. Куренной, С.П. Маврин, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, Е.Б. Хохлов, Л.А. Чиканова и др.). Научное осмысление этих двух основных моделей регулирования гражданской службы и позитивные предложения ученых по их реализации во многом способствуют адекватному выбору направлений (стратегии) правового регулирования гражданской службы.
Вышеизложенное подтверждает актуальность темы данного реферата.
Цель реферата – рассмотреть понятие, особенности, структуру государственно-служебных отношений и вопросы их регулирования.
Задачи:
1) раскрыть понятие и особенности государственно-служебных отношений;
2) описать структуру государственно-служебных отношений;
3) рассмотреть нормативно-правовые источники, регулирующие служебные отношения гражданских служащих;
4) охарактеризовать проблемные вопросы регулирования государственно-служебных отношений.
Объектом исследования являются государственно-служебные отношения.
Предметом исследования являются понятие, особенности, структура государственно-служебных отношений и вопросы их регулирования.
Методы исследования: анализ литературы, синтез, обобщение, систематизация.
1. Понятие, особенности и структура государственно-служебных отношений
1.1 Понятие и особенности государственно-служебных отношений
Государственная служба как организационно-правовой институт государства призвана обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, «ибо государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, а без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией» [5, c. 45]. В процессе выполнения указанной служебной деятельности складываются определенные служебные отношения - государственно-служебные.
Государственно-служебные отношения - это «особый вид общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и государственных органов» [4, c. 112].
Государственная служба - это разновидность публичной деятельности, напрямую связанная с реализацией функций всего государства. Следует отметить, что во многих европейских языках прилагательное «государственная» переводится как «гражданская», «публичная», то есть во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода заключается в том, что поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.
Особенностями государственно-служебных отношений являются:
1) публичный характер, то есть осуществляются в общеполезных целях, для достижения общественного блага;
2) направленность на реализацию функций государства;
3) властный характер служебной деятельности;
4) особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата;
5) наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим [6].
Ряд ученых-административистов подразделяют государственные служебные отношения на отношения общего и специального характера. Общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко веем сферам деятельности. Служебные отношения специального характера носят выраженную отраслевую направленность, которая проявляется через профессиональную деятельность государственных служащих.
Таким образом, государственно-служебные отношения являются разновидностью общественных отношений, урегулированных нормами служебного права (служебными правоотношениями) и имеют соответствующую структуру. Они представляют собой разновидность публичных отношений, возникающих в связи с обеспечением полномочий государственного органа.
1.2 Структура государственно-служебных отношений
Структуру государственно-служебных отношений образуют субъекты (органы государственной власти и граждане), объекты (поведение, действия субъектов, разного рода услуги и их результаты), содержание (права и обязанности субъектов) [4].
Объект государственно-служебных отношений - это то, по поводу чего возникают, существуют сами отношения. Объектом служебного правоотношения является воля его сторон к совершению определенных действий или отказу от их совершения.
Юридическое содержание государственно-служебных отношений образует совокупность корреспондирующих субъективных прав и субъективных обязанностей государственного служащего и нанимателя (государства). Субъективное право можно определить как обеспеченную законом меру возможного поведения управомоченного лица. Анализ общих служебных прав государственных служащих показывает, что они в большинстве случаев «состоят из четырех элементов:
1) правомочия совершать определенные действия или воздерживаться от их совершения;
2) правомочия требовать реализации своих прав от нанимателя;
3) правомочия обращаться в случае необходимости за государственной защитой;
4) правомочия на этой основе пользоваться определенными социальными благами» [4, c. 56].
Что касается нанимателя, то он также реализует в служебном правоотношении определенные права, среди которых наиболее важным является право требовать от государственного служащего исполнения должностных обязанностей.
Субъективная обязанность государственного служащего может быть определена как предписываемая ему мера должного поведения в служебном правоотношении. Субъективные обязанности государственных служащих по аналогии с правами могут быть подразделены на служебные, закрепляемые нормативными актами различного уровня, и должностные (индивидуальные). Служебные обязанности в свою очередь могут быть разделены на общие и специальные.
Права и обязанности субъектов служебного правоотношения находятся в тесной взаимосвязи

. С правами одного из участника служебного правоотношения корреспондируют обязанности другого, при этом публично-правовая природа служебной деятельности во многих случаях требует сочетания прав и обязанностей в рамках общего понятия «полномочия».
Государственная служба является публично-правовым отношением между государством и служащим, основанным на подчинении, содержанием которого выступает обязательная деятельность, идущая от лица государства и направленная на осуществление определенной государственной задачи [6].
Субъектами государственно-служебных отношений как вида профессиональной деятельности выступают: государство и гражданин - государственный служащий.
В законе «О системе государственной службы в Российской Федерации» [2] закрепляются следующие представители государства: Российская Федерация; федеральные органы государственной власти; субъекты Российской Федерации; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; лица, замещающие государственные должности Российской Федерации; лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации.
Одной из сторон государственно-служебных отношений непременно выступает государственный служащий. Понятие «государственный служащий» - важнейшая категория, нормативно определяемая в законодательстве, в некоторых государствах и на конституционном уровне. Так, например, Конституция Гватемалы закрепляет, что государственными служащими являются только служащие публичной администрации, не являются таковыми лица, находящиеся на службе политических партий, групп, организаций или каких-либо лиц. Более широкое определение государственных служащих дается в Конституции Панамы: «Государственными служащими являются лица, назначаемые на временной или постоянной основе на должности в органах исполнительной, законодательной и судебной властей; муниципиях; автономных или наделяемых частичной автономией учреждениях и, по общему правилу, все иные лица, получающие заработную плату от государства» [4, c. 70].
В Российской Федерации понятие «государственный служащий» отсутствует. Законодатель определяет две категории: федеральный государственный служащий; государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации.
Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации [7].
Анализ данных положений позволяет сформулировать и общее понятие государственного служащего. Государственный служащий - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы, государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета.
Государственно-служебные отношения складываются в различных сферах и уровнях государственного управления, поэтому субъекты данных отношений могут быть классифицированы по разным основаниям.
Исходя из федеративного устройства государства выделяются: «федеральные государственные служащие - граждане, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы и получающие денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета; государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации - граждане, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и получающие денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджетов соответствующих субъектов» [4, c. 72].
Применительно к видам государственной службы государственные служащие делятся: на гражданских служащих, военнослужащих, служащих иных органов государственной власти.
В зависимости от характера служебной деятельности, направленности и объема властных полномочий различаются:
1) государственные служащие, наделенные властными полномочиями как по отношению к лицам и структурным подразделениям, подчиненным им по службе, так и но отношению к третьим лицам, не связанным с ними служебными отношениями;
2) государственные служащие, наделенные властными полномочиями лишь по отношению к третьим лицам [5].
Итак, государственно-служебные отношения возникают:
1) в органах, создаваемых Президентом РФ для обеспечения его полномочий, в Администрации Президента, в Совете Безопасности РФ (п. «ж», «и» ст. 83 Конституции РФ), других органах, создаваемых при Президенте РФ;
2) в федеральных органах исполнительной власти – Правительстве РФ, федеральных министерствах и федеральных ведомствах (федеральных службах и федеральных агентствах), обеспечивающих федеральные полномочия (п. «а» – «т» ст. 71 Конституции РФ) и полномочия, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (п. «а» – «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ);
3) в территориальных органах, создаваемых федеральными министерствами и ведомствами для обеспечения их полномочий (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ);
4) в федеральных публичных органах, осуществляющих специальные контрольные функции (например, Счетная палата РФ) или специальные исполнительно-распорядительные полномочия (например, Банк России). Указанные органы созданы для обеспечения федеральных полномочий, отнесенных к их ведению федеральными законами, и действуют независимо от федеральных органов исполнительной власти;
5) в высших исполнительно-распорядительных органах субъектов РФ (правительствах, советах министров и др.);
6) в органах исполнительной власти субъектов РФ, обеспечивающих полномочия, отнесенные к их исключительному ведению (исчерпывающий перечень таких полномочий в соответствии со ст. 73 Конституции РФ определяется конституциями республик в составе Российской Федерации и уставами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);
7) в органах законодательной власти Российской Федерации и субъектов РФ;
8) в правоохранительных органах – прокуратуре РФ и органах судебной власти.
2. Регулирование государственно-служебных отношений
2.1 Нормативно-правовые источники, регулирующие служебные отношения гражданских служащих
Особенности источников, регулирующих государственно-служебные отношения, связаны со спецификой самих государственно-служебных отношений.
Отношения на гражданской службе упорядочиваются как административным, так и трудовым правом. В тех случаях, когда гражданский служащий реализует свои полномочия по управлению общественными процессами в рамках компетенции органа, где он служит, осуществляет властные решения, эти отношения регулируются административным правом, и нормативные правовые акты, регламентирующие указанные отношения, причисляются к источникам административного права.
Труд гражданских служащих, как и труд иных лиц наемного труда, регулируется Трудовым кодексом РФ [1] и другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, а особенности служебных отношений определяются специальными нормами. Следовательно, источниками регулирования этих отношений становятся источники трудового права.
Однако если специальное регулирование отношений конкретных категорий работников, в частности работников транспорта, образования, ядерного комплекса и др., охватывает лишь определенные стороны данных отношений и предусмотрено отдельными нормами и отдельными нормативными правовыми актами, то для трудовых отношений гражданских служащих существует целая система специальных норм и нормативных актов