Государственная промышленная политика

Введение

Актуальность настоящей работы обусловлена потребностью сформировать такую государственную промышленную политику, которая будет отвечать требованиям безопасности, экологии, а также высокому уровню общественных потребностей. Вернуть лидерство в научно-техническом прогрессе возможно путем создания производства, которое будет отличаться высокой долей новых технологий, ростом внедренных результатов интеллектуальной деятельности. В современных условиях необходим поиск новых подходов и механизмов к повышению инновационного потенциала отечественной экономики, увеличению доли в производстве инновационной продукции.
В работе раскрывается специфика современных механизмов финансирования НИОКР, исследуется законодательная база обеспечения инновационного производства.

Сравнительный анализ механизмов финансирования НИОКР
Состояние современной мировой экономики формирует новые глобальные тренды, связанные с повсеместным охлаждением к постиндустриальному мифу. Несмотря на то, что на протяжении многих десятилетий наблюдалась деиндустриализация крупнейших западно-европейских экономик, выраженная в устойчивом снижении доли промышленности в ВВП и уровня занятости в ней, начался обратный процесс, а именно: реиндустриализация, направленная на стимулирование возврата промышленных производств из-за рубежа и дестимулирование их вывода в другие страны. Кроме того, процесс решоринга сопровождается увеличением доли именно наукоемких производств. Это явление связано, прежде всего, с тем, что промышленная политика вынуждена отвечать требованиям безопасности, экологии, а также высокому уровню общественных потребностей. Она призвана сформировать на территории страны более сложное экономичное производство, которое отличается высокой долей новых технологий, ростом внедренных результатов интеллектуальной деятельности, квалифицированной рабочей силы. Кроме того, как показывает анализ глобального финансово-экономического кризиса, государства, ориентированные на инновации, имеют больше возможностей выйти из кризиса с наименьшими потерями.
В связи с этим, рост наукоемких производств влечет повышение удельного веса расходов на НИОКР в ВВП как промышленно развитых стран, так и многих развивающихся стран.
Необходимо отметить, что отнесение отрасли или производства к числу наукоемких, и в отечественной, и в зарубежной науке происходит по различным критериям. Как правило, в группу наукоемких включаются те отрасли производства, для которых характерны превышающие некоторый фиксированный уровень объемы затрат на НИОКР по отношению к объему выпускаемой либо отгруженной продукции, добавленной стоимости или величине основных факторов производства. Наукоемкость определяется как расходы на НИОКР на единицу валовой, товарной или отгруженной продукции. Наукоемкость зависит от двух факторов — затрат на НИОКР и объемов производства продукции.
Лидирующее место в мире по объемам финансирования НИОКР сегодня занимает США, затраты составляют 2,8% от годового ВВП страны. При этом наблюдается постоянная динамика в увеличении расходов на НИОКР, в 1990 году в США они составляли 151,8 млрд. долл, в 2001 – 273,57 млрд. долл, в 2002 – 276,19 млрд. долл., 2003 – 283,80 млрд. долл.
На втором и третьем местах по расходам на НИОКР находятся Китай и Япония, Россия – на девятом.
Причина, по которой на современном этапе Россия уступила лидерство в научно-техническом развитии, кроется, в том числе, в экономическом кризисе конца прошлого века, а также последовавшим за ним изменением социально- политических формаций: перехода от плановой советской экономики к капиталистическому рыночному укладу.
Так, в СССР объем внутренних расходов на НИОКР составлял порядка 5 % ВВП6, а в 1995 году затраты на НИОКР в ВВП составляли уже 0,79%. Несмотря на значительное сокращение финансирования рост расходов на НИОКР в современной России, тем не менее, с каждым годом заметно возрастает. Так, в соответствии с Приложением 2 к Федеральным законам «Об исполнении федерального бюджета» в 2000 году финансирование науки из средств федерального бюджета составляло 17,4 млрд. рублей, в 2002 – 31,1 млрд. рублей, 2004 – 47,5 млрд. рублей, в 2011- 313,9 млрд. рублей. По данным Росстата, в 2012 году внутренние затраты на научные исследования и разработки в Российской Федерации составили 699,9 млрд. рублей. Сейчас расходы на науку в России составляют порядка – 1,12% в ВВП.
Согласно указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» внутренние затраты на НИОКР в РФ к 2015 году должны достигнуть уровня 1,77% валового продукта, и возрасти к 2020 г. до 2,5-3%.
Тем не менее, при постоянном росте объемов государственного финансирования размеры инвестиций со стороны бизнеса в НИОКР сокращаются. Вложения коммерческого сектора составляют порядка 28%. Данную тенденцию можно объяснить недостатком ресурсов у предприятий, отсутствием «длинных денег» и растущих ставок по кредитам банков.
Совершенно противоположная тенденция наблюдается в США. Расходы на науку, модернизацию, инвестиции в промышленный сектор осуществляются достаточно в большом объеме представителями частных компаний. Финансирование всех разработок и нововведений в США осуществляется примерно в следующих пропорциях:
35% – из федерального бюджета;
55 % – за счет собственных средств производственных компаний;
5% – из средств правительств штатов, органов местного самоуправления;
5% – из средств университетов, колледжей и частных неправительственных организаций.
Довольно большой объем частных инвестиций в НИОКР связан с тем, что, во-первых, законодательство США позволяет достаточно эффективно коммерциализировать результаты интеллектуальной деятельности, во-вторых, частное финансирование науки быстро распространилось на такие важнейшие виды наукоемких производств США, как создание средств космической связи и телекоммуникаций, навигации, компьютерная техника, информационные сети.
Высокая рентабельность обуславливается тем, что продукция наиболее крупных и наукоемких производств, финансируемых коммерческим, а негосударственным сектором, предназначена для широких слоев населения.
На основании проведенного сравнения можно сделать вывод, что проблемы стимулирования развития наукоемких производств в России кроются не только в монетарной плоскости, иными словами зависят не столько от объемов расходов на НИОКР, но и от субъектов, участвующих в инновационной деятельности, а также механизмов, обеспечивающих жизнеспособность национальных изобретений.
Автор полагает, что простого увеличения расходов на научную сферу недостаточно, необходима разработка эффективных механизмов коммерциализации научных достижений в отечественной экономике, в том числе, гармонизации законодательства в этой сфере.
Так, российские власти, сознавая нынешние экономические реалии, требующие, в том числе, нового прорывного инструментария финансирования наукоемких производств, разработали Федеральный Закон «О промышленной политике в Российской Федерации». В тексте закона введено понятие «внедрение результатов интеллектуальной деятельности», который представляет собой комплекс мероприятий, направленных на практическое применение результатов интеллектуальной деятельности для производства промышленной продукции. Само определение понятия «результаты интеллектуальной деятельности» дано в статье 1225 части четвертой Гражданского Кодекса.
Статья 12 закона «О промышленной политике в Российской Федерации» предполагает поддержку научно-технической и инновационной деятельности. В частности путем предоставления субъектам промышленной деятельности субсидий на финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских и техно- логических работ, выполняемых в ходе реализации инвестиционных проектов. Федеральный закон определяет возможность предоставления финансовой поддержки организациям, осуществляющим инновационную деятельности при оказании инжиниринговых услуг, а также при реализации проектов по повышению экологической безопасности промышленных производств. Стимулирование распространяется и на организации, осуществляющие мероприятия по созданию или освоению производства промышленной продукции, путем внедрения результатов интеллектуальной деятельности, относящихся к приоритетным направлениям науки, техники и технологий или критическим технологиям. Кроме того, закон предполагает стимулирование инновационной деятельности, а также стимулирование спроса на инновационную продукцию, в том числе через нормирование в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Также подразумевается создание условий для координации и кооперации между субъектами промышленной деятельности при осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности. Тем не менее, данным законом не определены конкретные механизмы реализации указанных положений.
Кроме того, он не предусматривает инструментария по стимулированию привлечения частных инвестиций в наукоемкие производства, а также коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности. Федеральный закон «О промышленной политике» в целом определяет лишь цели, задачи и принципы промышленной политики, регулирует отношения, возникающие между субъектами промышленной деятельности. Он предполагает принятие в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Одним из уже действующих механизмов развития и поддержки наукоемких производств являются субсидии на НИОКР и возмещение части затрат на техническое перевооружение, на реализацию новых инвестиционных проектов. Согласно Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, предоставление субсидий снижает риски исследовательской (инновационной) деятельности, что позволяет увеличить совокупный объём вложений в научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Предполагается, что использование данной государственной меры поддержки позволит увеличить интенсивность затрат на инновации организаций промышленного производства. Данные меры поддержки распространяются на комплексные инвестиционные проекты приоритетных направлений гражданской промышленности в рамках подпрограммы «Обеспечение реализации государственной программы» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»

.
Кроме того, были разработаны отдельные Постановления Правительства по предоставлению субсидий на НИОКР в следующих отраслях промышленности:
индустрия детских товаров;
станкоинструментальная продукция;
Кроме компенсации части затрат непосредственно на НИОКР, предполагаются также субсидии на реализацию инвестиционных проектов по модернизации и созданию производств в раз- личных сферах промышленности, в частности, в сфере текстильной и легкой промышленности, лесопромышленного комплекса с применением промышленных биотехнологий, организациям оборонно-промышленного комплекса на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным на осуществление инновационных и инвестиционных проектов по вы- пуску высокотехнологичной продукции, субсидии предполагаются также на поддержку развития производства композиционных материалов (композитов) и изделий из них в рамках реализации российскими организациями комплексных инновационных проектов по созданию высокотехнологичной продукции.
Помимо субсидий на НИОКР и техническое перевооружение действуют и другие меры бюджетной политики, направленные на развитие инновационной системы. Они заключаются в формировании государственных программ.
В России начался поэтапный переход к формированию государственных бюджетов всех уровней на основе целевых программ. В законе «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014-2015 гг.» было предусмотрено распределение средств федерального бюджета по 39 программам, на которые выделяется 57,8% федерального бюджета РФ. В частности, на направление «Инновационное развитие и модернизация экономики», представленное 17 программами, в 2013 году было выделено 14% государственного бюджета или около 25% расходов, направляемых на реализацию государственных программ РФ.
Тем не менее, среди недостатков, характерных для большинства реализуемых ФЦП, можно выделить недостаточность межведомственной координации, уровня контроля за ходом реализации программы, а также проблему привлечения внебюджетных источников, вызванной слабой заинтересованностью бизнеса в участии в соответствующих программах.
Кроме того, исследователи отмечают отсутствие четкого алгоритма формирования государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в увязке с прогнозными, стратегическими и программными документами, неразработанность современных методов оценки эффективности программ, отсутствие открытых и прозрачных процедур взаимодействия с бизнесом при формировании заказа на НИОКР, результаты которых могут иметь перспективы коммерческого освоения.
Обобщая все выше сказанное, можно резюмировать, что сложившиеся условия обуславливают ситуацию, когда в России 2/3 экономического роста обеспечивается благодаря факторам экстенсивного порядка.
Эффективному внедрению инноваций в производство препятствовало, в том числе, несовершенство нормативно-правовой базы РФ. До принятия Постановления Правительства РФ от 8.12.2011 №1024 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. №342», более 70% государственных контрактов предусматривали закрепление прав на созданные РИД за РФ. В результате инновации, созданные по заказу государства, не могли быть в полной мере внедрены в производство, поскольку законных механизмов передачи прав на РИД не было. В целях широкого распространения новых технологий и обеспечения потребностей отечественной промышленности поручением Президента РФ В.В. Путина от 12.11.2012 № Пр-3028 было предписано обеспечить внесение изменений в российское законодательство, предусматривающее уточнений условий и порядка распоряжения правами на РИД, принадлежащих РФ. Постановлением Правительства №233 от 22.03.2013 года были утверждены Правила осуществления государственными заказчиками управления правами Российской Федерации на результаты интеллектуальной деятельности гражданского, военного, специального и двойного назначения20. Однако даже после утверждения указанного документа ряд вопросов остался нерешенным, поскольку у организаций, готовых использовать результаты интеллектуальной деятельности, передаваемых безвозмездно исполнителям государственных контрактов, возникала налоговая нагрузка в части доходов, возникающих в виде исключительных прав на изобретения, полезные модели, промышленные образцы, программы для электронных вычислительных машин, базы данных, топологии интегральных микросхем, секреты производства (ноу-хау), полученных исполнителем государственного контракта от государственного заказчика по договору о безвозмездном отчуждении, который призван способствовать вовлечению прав на названные результаты интеллектуальной деятельности в хозяйственный оборот.
Таким образом, законодательные пробелы по передаче прав на РИД исполнителям государственных контрактов удалось восполнить, кроме того, предусмотрены налоговые освобождения для внесения РИД в уставный фонд и уставный капитал предприятий. Так или иначе, вопрос «кто владеет РИД», созданных за счет государственного финансирования, удалось решить, однако вопрос «как вовлечь РИД в хозяйственный оборот» еще остается открытым. Использование международного опыта в современных российских условиях может способствовать повышению эффективности национального производства наукоемкой продукции. Опыт инновационного развития, в частности опыт США, имеет большое практическое значение и возможен для использования при формировании наукоемкой промышленной политики РФ.
Анализ нормативной базы США показал, что в настоящий момент не существует единого нормативного документа, регулирующего промышленную политику, и в частности расходы на НИОКР.
Коммерциализацию результатов НИОКР регулируют более 20 законов и указов президента США, обеспечивающих баланс интересов частных компаний – потребителей НИОКР, университетов и государства22. Тем не менее, среди законодательной базы можно выделить два основных нормативно-правовых акта. Так, закон №96-517 Байля-Доула был призван стимулировать ученых к выходу со своими открытиями на рынок. Данный закон дал Университетам возможность конвертировать свои исследования в реальные источники доходов. Закон № 96-418 Стивенсона-Уайдлера был принят в целях стимулирования технологической инновационной деятельности и внедрения результатов данной деятельности, в том числе, малыми предприятиями. Оба этих закона расширили механизмы стимулирования исследований.
Кроме того, они исходили из того, что простое финансирование фундаментальных исследований не решит проблему коммерциализации научных технологий, поскольку правительство не является эффективным собственником и не обладает необходимой компетенцией для коммерциализации исследований. Оба указанных закона ставили перед собой цель – вовлечь в экономический оборот изобретения, созданные за счет государственного финансирования. Они создали основу для того, чтобы плоды научных исследований «не пылились» на полках лабораторий, а напротив, активно использовались для экономического роста США. Кроме того, в 1982 году был принят закон о развитии инновационной деятельности малого бизнеса, закон о центрах содействия развитию малого бизнеса, десятью годами позже – закон о содействии научно-исследовательской деятельности малого бизнеса и др..
Можно также выделить Закон о кредитовании новых энергетических технологий, согласно которому осуществляется финансирование специальных проектов по разработке новых видов энергосберегающего оборудования и освоению альтернативных источников энергии.
Государственную промышленную поли- тику США в сфере наукоемких производство проводят органы исполнительной власти – министерства и федеральные агентства, а также подведомственные им структуры – комитеты, консорциумы и другие институты.
В США отсутствует единый орган исполнительной власти, отвечающий за развитие инновационной промышленности. Функции государственного управления «распылены» по нескольким органам исполнительной власти, федеральное правительство не имеет централизованного органа управления научными разработками и данную деятельность осуществляет через государственные агентства и компании.
К ведению Министерства торговли США (United States Department of Commerce) относится Бюро промышленности и безопасности (Bureau of Industry and Security). Оно занимается поддержкой промышленности в области вооружений, вопросами регулирования экспорта технологий двойного назначения. Также к ведению Министерства торговли США относится Национальный институт стандартов и технологий (National Institute of Standards and Technology, NIST). К его задачам относится развитие инноваций в области науки для поддержания конкурентоспособности промышленности США.
В свою очередь Министерство торговли США реализует несколько программ по развитию промышленности. К их числу можно отнести программу для помощи гражданской промышленности «Manufacturing Extension Partnership» (MEP). Она предполагает создание в каждом штате офисов, где специалисты призваны содействовать введению инноваций в производство, а также служить «связующим звеном» между руководителями предприятий и государством.
Программа «Investing In Manufacturing Communities Partnership (IMCP)» относится к компетенции Бюро по развитию экономики (U.S. Economic Development Administration) Министерства торговли США. Её целью является эффективное распределение государственных средств в целях поощрения регионов, которые разрабатывают передовые стратегии развития промышленности.
Наибольшее число программ, непосредственно связанных с развитием наукоемких производств, в настоящий момент ведет Министерство обороны США (United States Department of Defense). В частности, в его ведении находятся Американский сталелитейный консорциум (American Metalcasting Consortium, AMC). Эта организация создана для обеспечения нужд оборонной промышленности США сталелитейной продукцией26.
Консорциум Forging Defence Manufacturing Consortium (FDMC) осуществляет деятельность, направленную на удовлетворение нужд оборонной промышленности в обработке металлов