Государственная гражданская служба (федеральный уровень)

Введение

Построение новой модели государственной и муниципальной службы, отвечающей потребностям современного правового государства, является одним из основных направлений административной реформы. Любые новые законы, изменения в них, преобразования, реформы останутся не реализованными, если они не будут осуществляться высокопрофессиональными служащими.
Неслучайно в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» подчеркивается, что «современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества».
Таким образом, целью настоящей работы является представить государственную гражданскую службу (федеральный уровень).
Цель определила выполнение следующих задач:
- рассмотреть историю чиновничества до XIX века;
- чиновничество в XIX веке и в советский период;
- описать становление государственной гражданской службы.
На наш взгляд эта тема всегда будет актуальной, поскольку представляется интересным проследить появление, становление и дальнейшее развитие чиновничества. Ведь не секрет, что именно от них в основном зависит будущее нашей страны. И России, для этого, прежде всего, необходимы профессиональные люди, которые будут принимать правильные и взвешенные решения. В связи с этим представляется интересным рассмотреть не только историю становления чиновничества, но и рассмотреть государственную гражданскую службу на современном этапе ее развития.
Данная тема довольно широко представлена в трудах различных авторов, таких как: Ю.Н. Старилов, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, А.А. Гришковец, С.Ю. Фабричный, Л.А. Чиканова, И.А. Дякина, Е.Г. Крылова, А.В. Гусев и др.
Структурно работа состоит из: введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
В первой главе рассматривается история чиновничества. Вторая глава посвящена становлению государственной гражданской службы.
Объектом в данной работе будет государственная гражданская служба.
Предметом – история ее происхождения, становления и дальнейшего развития.
В качестве источников нами использовалась различная литература: монографии, учебные пособия, нормативные правовые акты, а также статьи в электронной форме. Особенностью представленной литературы то, что она была взята из электронной библиотеки, что не позволяло отследить страницы используемого материала.


1 ГЛАВА. ИСТОРИЯ ЧИНОВНИЧЕСТВА
1.1 История чиновничества до XIX века

Государственная служба в России имеет глубокие, многовековые историко-культурные корни. Свое начало она берет с давних времен становления государства на Руси, когда закладывались основы государственного управления и государственной службы. Изначально данные вопросы были тесно связаны с великокняжеской военной организацией, так как великий князь в деле государственного управления опирался на дружину. Именно дружинникам князь поручал самые важные дела, именно они занимали главные должности воевод, посадников, тысяцких и др., получали чины. Великий князь стремился гарантировать привилегированное положение при распределении государственных должностей и их прямым потомкам.
Постепенно вместо дружинной организации управления устанавливается другая система, в основе которой находилось дворянство. В дальнейшем дворянство будет являться основой кадровой реформы Петра I. Служилым людям присваиваются чины. Слово «чин» означало порядок, обряд. Само слово «чиновник», обозначающее человека, состоящего на службе государству, государственного служащего, имеющего чин, служебное звание, появилось в нашей стране значительно позже, в петровские времена.
Самые крупные изменения в формировании и развитии государственной службы России произошли при Петре I. Именно при нем произошло становление государственной службы, как правового и социального института, действующего на постоянной основе.
Целью реформ Петра было проведение серьезных преобразований, направленных на формирование особого регулярного (правильного) государства, где монархическая власть через законотворчество будет осуществлять все функции управления.
Реформы коснулись и деятельности Думы. Петр просто запретил назначать туда новых бояр, и, таким образом, Боярская Дума сама собой исчезла. А в 1711 г. вместо Боярской думы был создан Сенат - высший органом исполнительной и судебной власти. Члены Сената назначались лично Петром по принципу служебного соответствия.
Проводится церковная реформа. После ликвидации в 1721 г. патриаршества создается духовная коллегия (Синод), которую возглавил, назначаемый Петром обер-прокурор. В.Н.Латкин отмечает, что Петр I, «решившись уничтожить патриаршескую власть, считавшуюся им опасной для целости и спокойствия государства, и заменить ее коллегиальным учреждением, создал так называемую Духовную коллегию (впоследствии Св. Синод) и дал ей регламент, определивший ее положение в государстве».
Тем самым, церковь перестала играть самостоятельную политическую роль, и превратилась в составную часть государственного аппарата. По меткому выражению В.А.Корнева: «он совершенно подчинил церковь государству и превратил ее в одно из государственных учреждений.
Реформирование производилось практически во всех сферах жизни общества, в том числе затронуло деятельность органов государственного управления и государственных служащих. Так, по мнению С.Г. Кисилева, административная реформа, «включала: а) разработку четкой системы правовых норм и административных правил (инструкций), регламентирующих деятельность органов управления; б) иерархию уровней управления, учреждений, чиновников; в) специализацию уровней управления по функциям; г) законодательное регулирование положения госслужащих (Табель о рангах - первый закон о государственной службе)».
В 1720 г. издается Генеральный регламент, где был закреплен Устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор. В Регламенте подробно расписываются: состав, компетенция, функции и порядок деятельности учреждений, организация и ведение делопроизводства, обязанности всех должностных лиц. В свою очередь каждая коллегия, исходя из предложенных принципов и требований, разрабатывала для своего пользования документы в рамках своих полномочий.
В процессе реформ также было осуществлено создание социально-правового института государственной службы:
- государственная служба была разделена на три вида (статская, военная и придворная);
- создание института государственной должности. По каждому виду государственной службы были уточнены должности и классные чины. Чины присваивались только за должности;
- возможность перехода к постоянным должностям, их окончательное закрепление в государственном аппарате. Служебные поручения становятся постоянными, тем самым формируется институт государственной должности;
- утверждение типа государственной службы как повинности. Для дворян это было не только право, но и обязанность поступить на государственную службу и, более того, нести ее пожизненно.
Чтобы дворяне пожизненно несли государственную службу, Петр I принимал строгие меры. В частности, издавались различные указы, например, «О лишении царедворцев и офицеров их поместий за неявку на царские смотры и на службу». Данный указ предусматривал: «за эту вину поместья их и вотчины отписать на него, в.г., из поместного приказу, и для того из тех их поместий и вотчин жен и детей их выслать и людям и крестьянам слушать их не велеть».
Следует отметить, что обязательная государственная служба была отменена только при Петре III (1762 г.), а также Екатериной II в «Грамоте на право вольности и преимущества благородного российского дворянства» (1785 г.). Однако необходимо отметить, что освобождение от обязательного несения государственной службы предусматривало определенные ограничения. Так, не поступившие на государственную службу должны были перед своей подписью на любом документе писать слово «недоросль», что как бы указывало на то, что данный человек еще «не дорос» до государственной службы.
Проведение административных преобразований и оформление института государственной службы логически завершилось созданием Табели о рангах (полное наименование документа – «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старые кто в том классе пожалован был».
Как законодательный акт, Табель о рангах была принята в 1722 г. и, по мнению В.Н.Латкина: «инициатором издания этого документа был Лейбниц, с которым Петр постоянно совещался, шествуя по пути своей преобразовательной деятельности». По мнению другого знаменитого русского историка Соловьева: «этот документ был составлен Головкиным, Брюсом и некоторыми другими лицами». Во всяком случае, не подлежит сомнению, что главная роль в появлении этого документа принадлежала самому Петру, поскольку первые проекты табели были написаны собственноручно Петром. В.М.Гессен назвал Табель «конституцией на западноевропейский лад русской бюрократии».
Табель о рангах поделила чиновников на 14 классов, где в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские. Четырнадцать классов Табели о рангах состояли из 262 должностей. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов. Среди них военных должностей было 126, гражданских - 94, придворных - 42.
Чин государственной службы позволял претендовать на получение дворянства: 9-14-й классы - личного дворянства; начиная с 8-го класса - потомственного

. Однако для военной службы сделали исключение и здесь потомственное дворянство давали, начиная с самого младшего класса - 14.
В то время как высшие чиновники, обычно 1-5-го классов, неофициально назывались сановниками.
Ярким примером действия Табели о рангах является М.М.Сперанский, который, как отмечает В.А.Томсинов: «менее чем за три года, попович из домашнего секретаря знатного вельможи превратился в видного сановника Российской империи, достигнув чина, соответствовавшего должности вице-губернатора, и располагавшегося в Табели о рангах на уровне ниже чина генерал-майора, но выше полковника в сухопутных войсках. По правилам производства в чины, для возведения в чин статского советника необходимо было выслужить в предыдущем чине пять лет».
Негативным следствием реализации заложенного в Табели о рангах принципа выслуги - основного условия карьерного продвижения и достижения высокого положения в обществе - стало возникновение и развитие психологии чинопочитания среди российского чиновничества.
Таким образом, значение Табели о рангах в истории русского государственного права было огромно. Благодаря ей Петру удалось дать возможность каждому талантливому человеку проявить себя и занять достойное положение в обществе, несмотря на свое происхождение. Значение Табели, по мнению А.В.Романовича-Славатинского, состояло в том, что она водворила в наших общественных отношениях перевес чина над породой и обусловила чином внешние знаки почестей и отличий».
За особые заслуги указом императора могли присвоить почетные титулы, которые не входили в классификацию Табели о рангах: светлейший князь, князь, граф, барон (именно в таком порядке значимости). В отличие от классного чина, их можно было получить, не занимая определенной должности. Одновременно даже можно было иметь два частных титула. Так, А.В. Суворов имел титулы графа Рымникского и князя Италийского. Первым же русским князем по пожалованию в 1705 г. стал А.Д. Меншиков. Более того, именно он в 1707 г. стал первым светлейшим князем. Екатерина II также пожаловала титул светлейшего князя Г.Г. Орлову и Г.А. Потемкину, и ему же за присоединение Крыма был пожалован титул светлейшего князя Таврического. Что касается титула графа, то первым он в 1706 г. был пожалован Б.П. Шереметеву за подавление восстания в Астрахани. Одними из первых в России титул барона был пожалован купцам Строгановым.
Государственной службе было придано такой высокое значение, что находиться на ней было почетно. Причем даже представители царской фамилии находились на ней. Так, Екатерина II числилась на военной службе в чине полковника и получала полковничье жалованье. Она называла государственную службу отечественной. 2 апреля 1781 г. в письме к Алексею, своему незаконнорожденному сыну, Екатерина говорила ему: «Осталось Вам ныне добродетельною жизнью, ревностью и усердием к отечественной службе и непоколебимою верностию к престолу отличить себя во всех случаях, в чем да поможет Вам Всевышний».
Поддерживаем С.Г.Кисилева, который отмечает, что важным результатом административной реформы Петра I является создание в органах государственной власти системы карьерной службы. Она характеризовалась формированием стабильного корпуса госслужащих на постоянной профессиональной основе.

1.2. Чиновничество в XIX веке и в советский период

Система карьерной службы, в основу которой была положена Табель о рангах, довольно успешно функционировала вплоть до 1917 г., по ходу своего действия подвергаясь изменениям и адаптации к меняющимся условиям. Считается, что именно с этого времени начинают проводить конкурсы на государственной службе. Кадровым подразделениям министерств и губернских правлений давалось право выдвигать наиболее отличившихся на замещение вакантных должностей 14-го класса на конкурсной основе. Данная возможность открывала перед бывшими канцелярскими служащими подыматься по карьерной лестнице уже в составе классного чиновничества, а также право на получение дворянства.
С развитием государства происходило дальнейшее совершенствование законодательной основы государственной службы. Правовой механизм карьерного продвижения включал: условия начала и прекращения службы, порядок ее прохождения, стимулирование карьерного продвижения, контроль за повышением статуса и строгим соблюдением установленных правил поведения и деятельности, основания и порядок повышения в чине и должности.
Постоянным и жестким требованием для желающих поступить на государственную службу, а также продвижение по службе, начиная со времен Петра, был уровень образования. Временами требования к нему менялся, но при этом оставался непременным условием для службы. Так, согласно указу «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытании в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники» (1809 г.) чтобы получить чин коллежского асессора (8-й класс, дающий право на получение потомственного дворянства) необходимо было подтверждение учебы в университете. А чтобы получить чин статского советника необходимо было, кроме выслуги лет, иметь аттестат об окончании университета. Данный указ связывают с деятельностью выдающегося государственного деятеля М.М.Сперанского. Безусловно, что этот указ вызвал только ненависть к Сперанскому. При этом логику рассуждений Сперанского легко понять. Он давно выражал свое недовольство в отношении существующей несправедливости, когда выпускник юридического факультета получает чины позже другого лица, который нигде и никогда вообще не учился. Именно поэтому Сперанский неоднократно говорил Александру I в отношении вредоносности действующей системы присваивания чинов по петровской «Табели о рангах», предлагая либо вообще ее отменить, либо четко определить получение чинов, начиная с 6 класса, только, если у претендента будет диплом университета.
Легко догадаться, что желающих получить такой чин было немало, однако сдавать экзамены большинству претендентов, как правило, уже немолодого возраста, явно было тяжело. По этому поводу знаменитый русский историк Н.М.Карамзин возмущался: «от надзирателя в дому для умалишенных требуют знание свойств оксигена и других газов, иначе помрет в титулярных советниках».
Безусловно, Сперанский был прав, когда заметил это несоответствие в отношении присвоения чинов, но, с другой стороны, он не мог не знать, как непросто людям его поколения получить высшее образование, особенно, если в то время в России действовал только один университет - Московский. В связи с этим поддерживаем С.Середонина: «Указ 6 августа не мог не показаться жестокою насмешкою над теми, кто отдал лучшие свои годы и силы на службу государству».
Правда, уже после прихода к власти Николая I, разум возобладал, и это столь строгое квалификационное требование по образованию в 1834 г. было отменено, поскольку тогда еще было мало университетов, особенно, в провинциях.
Следует также отметить, что при Николае I, для повышения эффективности деятельности чиновников вводится испытательные сроки, а в ряде ведомств - специальные экзамены перед утверждением в должности. Кроме того, при поступлении на гражданскую службу необходимо было произнести присягу, и был составлен список кандидатов на выдвижение (говоря современным языком, кадровый резерв). Более того, следует отметить, что данные институты, за исключением присяги гражданских служащих, до сих пор имеют место в организации и функционировании государственной службы России.
В связи с этим поддерживаем С.Г.Кисилева, который отмечает, что «комплекс правовых и административных действий позволил превратить государственный аппарат в достаточно слаженный и успешно действовавший механизм государственного управления, приводивший в движение громадный и сложнейший организм Российской империи. Свое функционирование он прекратил в 1917 г.».
Советский период истории России с точки зрения государственной службы начался с декрета Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г., где была провозглашена отмена дореволюционной государственной службы. Подверглась изменению система государственного управления. Согласно Конституции РСФСР, принятой в 1918 г., основой системы государственного управления стали Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов - представительные органы, действовавшие на всех уровнях политической власти. Вместо министерств было создано 18 народных комиссариатов, каждый из которых ведал определенной отраслью. Граждане, работающие в центральных и местных органах государственной власти, стали считаться государственными служащими. А поскольку «руководящей и направляющей силой» советского общества являлась Коммунистическая партия, то постепенно происходит процесс сращивания партийных и государственных структур, а значит, соответственно, партийной и государственной службы. Неслучайно в отношении лиц, занятых на партийной и государственной работе, чаще всего применяли термин «партийные и советские кадры».
В качестве основных признаков функционирования государственной службы в советский период можно выделить следующие:
- государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной работе, срастаясь с последней, а поэтому она не была самостоятельным социально-правовым институтом;
- к государственным служащим относились практически все лица, которые работали в государственных учреждениях и организациях, и, при этом получали заработную плату из бюджетных средств (в том числе, врачи и учителя);
- как правило, правовое положение государственных служащих, регламентировалось трудовым законодательством, кроме военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел и государственной безопасности;
- в качестве принципа подбора кадров для всех уровней власти и управления применялся служебно-номенклатурный