Городские реформы Петра I

Введение

Эпоху преобразований Петра Великого открывает городская реформа 1699 г. С одной стороны, ее проведение объясняется политической конъюнктурой — необходимостью создания материальной базы для предстоящей Северной войны, ибо, как позднее писал Петр I, «денгисутартериею войны».
С другой — реформа имела более фундаментальное значение. Она стала отправной точкой развития муниципального права России.
Научная актуализация изучения реформы 1699 г. была вызвана отменой крепостного права и связанной с ней дискуссией о путях развития России.
И.И.Дитятин исходил из противопоставления русского города, торгово-промышленное население которого было закрепощено, свободному европейскому городу-коммуне. Он считал, что Ратуша и земские избы стали «механизмом чисто государственным по целям их учреждения и сословно-тяглым по самой организации».
П.Н. Милюков также писал, что реформа установила для посадских «новую подсудность только для того, чтобы надежнее урегулировать финансовую ответственность».
В начале XX в. эта концепция была оспорена А.А. Кизеветтером. Он считал, что в XVII в. посадская община была связана крепостническим государством круговой порукой для обеспечения служб и платежей, но даже в этих условиях сохраняла стремление «к истинной автономии».
Целью реформ Петра I было превращение города в центр промышленности и культуры, создание оснований общественного самоуправления.
В работах советских историков о русском городе XVII – XVIII веков центральной была проблема разложения феодализма и генезиса капитализма. Яркую оценку реформы 1699 г. дал Б.Б. Кафенгауз. Он показал, что развитие промышленности и выход к Балтике вели к принципиальным изменениям в облике старых городов и появлению новых (СанктПетербург, Екатеринбург, Петрозаводск).
Петр I усилил этот социальный процесс дарованием посадской общине прав самоуправления, созданием в городах школ, госпиталей и т. д..
Несмотря на обширную историографию, в изучении истории городского самоуправления начала XVIII в. наличествуют существенные пробелы, что объясняется тем, что архив Ратуши не сохранился.
Причинами и предпосылками реформ местного управления и самоуправления послужила необходимость повышения эффективности налогообложения, а также снабжения армии и флота в условиях Северной войны со Швецией. Устаревшая административная система тормозила экономическое развитие. Для предотвращения возможных бунтов и массового побега солдат и крестьян появилась необходимость в укреплении вертикали власти. Петр Iво время Великого Посольства 1697-1698 годов ознакомился с европейской системой административных органов и решил использовать еѐ в качестве основы своих преобразований [5, с. 124].
В 1699 г. была учреждена Бурмистерская палата. Причиной послужило то, что воеводы не справлялись со сбором налогов на уровне городов. Сначала она являлась сосредоточением финансовой и судебной власти на уровне города, но постепенно теряла свое значение из-за введения новых административных органов.
В настоящей работе поставлена цель провести анализ городских реформ Петра I.
Задачи:
Изучить особенности первой городской реформы появление 1.Бурмистрских палат;
Проанализировать изменения послеВведение

Главного Магистрата.


Бурмистрские палаты 30 января 1699 года

Петром I перед страной были поставлены сложные задачи, для выполнения которых старый механизм управления государством был негоден, для чего требовалось реформирование всех сторон жизни общества. В том числе, указанные преобразования коснулись административно-территориального устройства страны.
В целом, вплоть до конца ХVII в. система управления в городах сосредоточивалась в земских и губных избах. В городах реальная власть была у наместников и воевод. Но и тогда вопросы городского управления и самоуправления еще не становились предметом специального законодательного регулирования. Всего же в России (без Сибири и Украины) к середине ХVII в. насчитывалось 220 городов, среди которых важнейшими были Москва, Ярославль, Нижний Новгорода, Тула, Вологда, Архангельск, Псков, Смоленск и др. Тогда же сложилась определенная сословная группа, получившая общее название как «посадские люди», в число которых входили прежде всего торговые люди, промышленники, служилые люди, ремесленники. При этом, однако, следует иметь в виду, что критериев отнесения населенных пунктов к городам тогда, естественно, не было, и поэтому перечень городов, равно как и их численность, во многом условны. Кроме того, в то время города возводились на землях феодалов, и, как утверждает, В.О. Ключевский, только 10% горожан были «черными», то есть свободными от частновладельческой собственности на землю.
Тем не менее, уже приобретали все явственней очертания таких критериев как плотность населения, наличие промышленности, развитие торговли. В этой связи Л.А. Велихов отмечал: «город, какой бы он ни был, не может управляться такими же порядками, как село, у городских обывателей предполагаются совершенно другие интересы, чем у сельских, а именно торговля и промыслы, между тем как последние исключительно заняты земледелием».
Необходимость реформы объяснялась многочисленными случаями поборов, и взяток со стороны воевод и других лиц местного приказного управления, законодатель непосредственно в тексте указа говорит об освобождении городского населения «отъ Воеводъ и отъ приказныхъ людей въ обидахъ и въ налогахъ и въ поборахъ и во взяткахъ», посадские торговые и промышленные люди терпели большие убытки, что вело к недоимкам и недоборам и, как следствие, нарушению государственно-финансовых интересов. В связи с этой целью, основной функцией вновь созданных учреждений являлось пополнение казны, а вовсе не осуществление местного самоуправления. Бурмистрская палата (Ратуша) занималась не столько управлением города, сколько осуществляла контроль над деятельностью торгово-промышленного населения городов.
Указом от 30 января 1699 года была учреждена Бурмистрская палата «…для ведомства всякихъ расправныхъ делъ между Гостями и посадскими людьми, для управленiя казенными сборами и градскими повинностями, и объ исключенiи Гостей и посадскихъ людей изъ ведомства Воеводъ и Приказовъ», в соответствии с этим указом «Гостей и Гостиныя сотни и всехъ сотенъ и слободъ всего Московскаго Государства посадскихъ и купецкихъ и промышленныхъ людей и чернослободцевъ во всякихъ ихъ расправныхъ и купецкихъ делахъ и въ сборахъ Его Великаго Государя доходовъ ведать Бурмистрамъ ихъ, а къ темъ ихъ расправнымъ и купецкимъ деламъ и сборамъ въ Бурмистры выбирать имъ Гостямъ и Гостиныя сотни и всехъ сотенъ и слободъ посадскимъ и купецкимъ и прмышленнымъ людямъ межъ себя погодно, изъ Гостей и изъ Гостиныя сотни и изо всехъ сотенъ и слободъ добрыхъ и правдивыхъ людей, кого они межь себя и поскольку человек похотятъ…»1, то есть президент и члены (бурмистры) этого нового центрального органа управления и суда были выборными

. Этот орган не был подчинен ни одному из приказов, что говорит о его уникальности. В других городах, кроме Москвы, были созданы подчиненные московской Бурмистрской палате (Ратуше) выборные бурмистрские (земские) избы. Сюда поступали все собранные по городам деньги. Таким образом, они выполняли и финансовые функции. Как высшее центральное учреждение этой системы московская Ратуша входила с докладом прямо к царю и стала своего рода министерством городов и городских сборов, наделенным к тому же судебными функциями
Можно указать на основные недостатки реформы: срок службы московских бурмистров указан – год; срок службы местных выборных учреждений законодателем не обозначен. Не указан срок вступления новых учреждений в действие. Что касается результатов реформы, новые учреждения оказались таковыми лишь по форме, земские избы, как и приказные, оказались чужды интересов местных общин. По истечении не очень большого промежутка времени, начались те же проблемы, которых пытались избежать, проводя эту реформу: в одном городе земские старосты с товарищами «выборныхъ своихъ таможенныхъ и кабацкихъ Бурмистровъ отъ сборовъ отставили за то, что имъ по ихъ старостину прошенiю ни чего не дали, и выбрали на места иныхъ, взяли за то съ нихъ 120 рублевъ». Земские власти брали взятки не хуже приказных: при сборах, при выборах, при раскладке податей и повинностей. Кроме того, воеводы не желали расставаться со своей властью и продолжали вмешиваться в посадские дела.
Как же выглядела система городского управления после проведенной реформы? Торгово-промышленные люди в городах изъяты из ведомства воеводской власти, самоуправление торгово-промышленных людей и крестьян в виде выборных, которые, заседая в земской избе, заменяют для посадского и волостного населения власть воеводы, ведают их по тем финансовым и судебным делам, по которым прежде их ведал воевода; в Москве – коллегия бурмистров, избранная корпорациями московского посада, ведающая посадское население Москвы как местный орган и в то же время имеющая значение центрального объединяющего органа для всего торгово-промышленного населения государства, заменяющего собой многие прежние приказы, о земских старостах и целовальниках нет практически никаких данных, однако из упомянутого указа «О наказании посадских людей…» явно следует, что они существовали и можно сделать вывод, что они подчинялись в своей деятельности земским бурмистрам – таковы приблизительные очертания новых учреждений.
Уже тогда наблюдались попытки поиска новых форм местного управления. В 1704 году в городах было велено выбрать в надсмотрщики «изо всяких чиновъ людей, въ знатности добрыхъ», они были созданы с целью «лучшаго въ делахъ крепостныхъ усмотренiя, и Великаго Государя казны къ собраниiю пополненiя»
Так, в Москве учреждалось особое присутственное место - Бурмистрская палата, которой подчинялись земские избы всех городов. Эти земские избы должны были заменить собой приказные избы и воевод. В Бурмистрскую палату посадским, купеческим и промышленным людям всех сотен и слобод предлагалось выбрать на годичный срок из своего числа «добрых и правдивых людей». Подобным же образом были устроены и земские избы по городам. С 17 ноября 1699 г. Бурмистрскую палату приказано было именовать Ратушей, которой предстояло быть учреждением государственным, центральным, объединяющим в себе все управление городским торгово-промышленным населением России. С другой стороны, Ратуша являлась для Москвы земской избой. В связи со столичным положением Москвы, кроме Ратуши действовали Земской приказ (административная и полицейская власть) и Московский судный приказ (суд дворян и чиновников). В этот период усиливается правовой статус Москвы как города-столицы, поэтому московские городские учреждения получили общероссийское значение, превратившись одновременно и в общегосударственные органы. Ратуша заменила собой все приказы, в которых до того ведались дела города. Она стала рассматривать все челобитные и купеческие дела (суд торгово-промышленного населения), являясь местом верховного суда и управы для всех городов. Земские избы по городам становились такими же местами суда для обывателей своего города. Земский бурмистр, собрав все доходы и подати, отправлял их в Москву, в Ратушу (финансовое управление), где происходила проверка собранных сумм. Подобное изменение устройства городской власти носило, прежде всего, финансовый, централизационный характер и менее всего влияло на устройство и упорядочение местного самоуправления. Тем не менее, это были первые за значительный период времени реформистские шаги, которые подготовили почву для дальнейших изменений.
Таким образом, в XVIII веке городское самоуправление осуществлялось через бурмистрскую палату, ратушу, главный магистрат, земские избы, городовые ратуши и магистраты. Городовой магистрат состоял из лиц, выбранных самой общиной. Однако, отмечает известный дореволюционный исследователь А.А. Кизеветтер, будучи выборным по своему составу, магистрат не был исполнительным органом избравшего его посадского мира, поскольку «излюбленные люди», т.е. бургомистры и ратманы, переступая порог магистерской присутственной камеры, делались не слугами избравшего их общества, а агентами правящей бюрократии. Их назначение состояло в том, чтобы:
- осуществлять на месте распоряжения центрального правительства в пределах их непосредственных обязанностей;
- оповещать посадскую общину о касающихся ее предписаниях центральной власти;
- следить за деятельностью посадского мира, побуждая его к строгому выполнению правительственных указов и доносить по принадлежности о всех его неправильных действиях [1].Введение

Главного Магистрата

Второй этап (1720) ознаменовался созданием Главного Магистрата и изданием регламента к нему. Вводилось разделение городов на разряды (по числу дворов), а жителей – на регулярных (участвующие в жизни города – купцы, ремесленники, духовенство) и подлых (чернорабочие и прочие) посадских людей