Формы реализации исполнительной власти

Введение

Любая модернизация в обществе либо социальная революция тесно взаимосвязаны с вопросами власти. Вместе с этим сообщество потому таким и является, что группа людей объединяется взаимодействием, обменом и управлением. Именно власть определяет пределы территории, обеспечивает реализацию общих интересов.
Говоря о том, что такое власть, необходимо отметить, что она выступает в качестве непременного условия порядка и организованности в стране. Органы государственной власти обладают следующими признаками:
В традиционном понимании органы государственной власти - организации, коллективы, объединенные родом деятельности и общностью целей. При этом в стране действует конституционный разделительный принцип. В соответствии с ним в России существует законодательная, судебная и исполнительная власть.
Каждая из них самостоятельно осуществляет свои функции, находясь тем не менее в тесном взаимодействии с другими ветвями. В каждой системе функционируют свои органы власти, наделенные соответствующими полномочиями. Структуры наделяются частью единого существующего в стране фонда собственности. Материальное обеспечение выделяется для реализации конкретных полномочий. Органы власти имеют свои сметы, оборудование, помещение и так далее. Наличие полномочий. Они позволяют выступать по поручению и от имени государства, максимально эффективно выполнять свои задачи. В качестве ядра полномочий выступает компетенция.
Она включает в себя обязанности и права, закрепленные в законе. Для каждого органа власти законодательство предусматривает определенные инструменты, способы и средства, в которых максимально четко отражается созидательная роль структуры и ее социальное назначение. К таким методам в первую очередь относят меры поощрения, организации и убеждения.
Но на современном этапе государство также использует и средства принуждения в случаях, когда исчерпаны остальные способы. Структурность. Орган власти включает в себя конкретные подразделения, отличающиеся соподчиненностью. Это обеспечивает разделение между коллегиальными и единоначальными структурами. Служащие органов, в свою очередь, подразделяются на специалистов, представителей и технический (вспомогательный) персонал.
Законодательно исполнительная власть регламентируется Конституцией (статьями 125, 112, 85, 78 и 77), федеральными конституционными, государственными правовыми и региональными нормативными актами. При этом в юридической литературе используются различные термины, относящиеся в той или иной мере к данному институту. Одним из основных в вопросе регулирования рассматриваемой сферы выступает ФЗ, регламентирующий общие принципы организации представительных и исполнительных органов госвласти субъектов. В нем речь ведется о региональных представительствах. В отечественном законодательстве используется несколько терминов, которыми, по сути, обозначают органы исполнительной власти РФ. В ч. 3 преамбулы указанного выше ФЗ установлено, что все определения в нормах применяются в одном значении.
Что же касается исполнительной власти, то на эту ветвь государственной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.
Цель настоящей работы – рассмотреть существующие формы реализации исполнительной власти в РФ.


1. Исполнительная власть и ее место в системе властей

В соответствии с Конституцией РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, исполнительная власть – относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с законодательной и судебной ветвями.
Самостоятельность исполнительной власти выражается: 1) организационно, т.е. реализующие ее органы исполнительной власти не входят в структуру каких-либо иных органов государственной власти; 2) функционально, так как ее главное назначение – исполнение законов и других нормативно-правовых актов, состоящее в организующей деятельности по руководству в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах общественной жизни. Вместе с тем за деятельностью исполнительной власти осуществляется контроль со стороны законодательной и судебной ветвей власти. [6, c. 76]
Так, законодательная власть участвует в формировании кадрового состава власти исполнительной (Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной думы (ч.1 ст. 111 Конституции РФ)). Утверждая государственный бюджет, законодательный орган санкционирует финансовые полномочия исполнительной власти. Кроме того, законодательная власть может привлечь Правительство к политической ответственности путем вынесения вотума недоверия (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). В то же время исполнительная власть наделяется правом законодательной инициативы.
В отношении отдельных законопроектов Правительство РФ дает заключения о финансовой возможности их принятия. Правительство РФ может включать в состав своих советов и комитетов представителей законодательного органа власти, реализуя взаимодействие с ним. Президент Российской Федерации организационно не включен в систему какой-либо ветви государственной власти, осуществляя ее в качестве главы государства. Однако он обладает широкими полномочиями в области исполнительной власти, позволяющими ему фактически руководить Правительством, а также рядом федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на это Правительство остается независимым органом, осуществляющим в полном объеме исполнительную власть.
Судебная власть осуществляет контроль законности актов и совершаемых действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Так, Конституционный суд Российской Федерации рассматривает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Правительства РФ, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и т.п. Он также разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. [11, c. 41]
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов, а также дела о 48 признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
Кроме того, любое действие или решение органов исполнительной власти или их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке гражданином или организацией, которые считают, что этим действием или решением нарушены их права либо на них возложена дополнительная обязанность. Исполнительная власть реализуется в деятельности специальных органов, действующих на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Высшим органом исполнительной власти является Правительство Российской Федерации. В систему федеральных органов исполнительной власти входят также федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Система органов исполнительной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Конституция Российской Федерации определяет предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Федерации и субъектов РФ (ст. 72), самостоятельного ведения субъектов РФ (ст. 73). [9, c. 63]
При этом, согласно п. 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.


2 Понятие и виды административно-правовых форм

Форма управления – это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Форма управления – это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия.
Основными понятиями, позволяющими рассмотреть термин «форма управления», являются «цели управления», «функции управления», «задачи управления», «полномочия», «компетенция». Данные понятия обусловливают также и выбор методов управления (способов управленческого воздействия субъекта управления на объекты управления) в конкретной управленческой ситуации. Функции управления определяют основное содержание управленческой деятельности. Целям управления подчинены все используемые субъектами управления формы управления. Посредством форм управления органы управления реализуют свои полномочия, соответствующие установленной в нормативном акте компетенции этих органов. Форма управления есть средство реализации управленческих функций для достижения целей управления.
Таким образом, содержание процесса управления раскрывается понятиями функции управления, методы управления и формы управления. На этих главнейших категориях базируется теория управления. В непосредственной зависимости от развития этих понятий находится и практика управления.
Форма управления – это внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, – самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности. [146, с. 13]
Формы управления отличаются от форм деятельности других ветвей власти, т. е. от форм законотворчества (законодательства) и правосудия. Формы управления обеспечивают возможность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления, во всех сферах государственной и общественной жизни.
Административно-правовые формы реализации исполнительной власти – внешне выраженные действия, совершаемые органами исполнительной власти и их должностными лицами в пределах своей компетенции для реализации функций государственного управления. Традиционно выделяется два вида форм реализации исполнительной власти: - правовые; - неправовые (организационные).
Они различаются по характеру вызываемых последствий. Реализация правовых форм всегда влечет за собой четко выраженные юридические последствия, а неправовые формы прямых юридических последствий не влекут

.
Осуществление исполнительной власти в правовых формах может выражаться: 1) в издании правовых актов управления (нормативного или индивидуального характера); 2) в заключении административных договоров; 3) в иных действиях, влекущих юридические последствия (выдача разрешений (лицензий) на совершение определенных действий, государственная регистрация, выдача паспорта, водительского удостоверения и т.п.).
Правовые формы реализации исполнительной власти можно классифицировать по содержанию, целям использования и способу выражения. По содержанию различается правотворческая и правоприменительная формы осуществления исполнительной власти. Правотворческая управленческая деятельность выражается в создании, изменении и отмене правовых норм, т.е. издании нормативно-правовых актов. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц заключается в разрешении конкретных управленческих дел на основе соответствующих правовых норм. [4, c. 63]
В результате такой деятельности принимаются и исполняются индивидуальные правовые акты управления регулятивного или правоохранительного характера. По целям использования различают внутренние и внешние формы реализации исполнительной власти. Внутренние правовые формы деятельности осуществляются внутри органа исполнительной власти для решения организационно-штатных вопросов, руководства служащими, управления структурными подразделениями и т.п. Внешние формы деятельности проявляются вне органа исполнительной власти и направлены на обеспечение выполнения функций, возложенных на него.
По способу выражения правовые формы реализации исполнительной власти подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (использование жестов, сигналов, знаков). Неправовые формы осуществления исполнительной власти выражаются в совершении организационно- правовых и материально-технических действий. К организационно-техническим действиям относят такие действия, как разработка программ, проведение совещаний, организация контроля и проверки исполнения решений, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров, повышение квалификации и т. д. Материально-технические действия носят вспомогательный характер в управленческой деятельности (обработка информации, ведение делопроизводства, составление справок и т.п.).


3 Понятие и юридическое значение правовых актов управления

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер. Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления принимаются органами исполнительной власти, однако они могут также приниматься государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, – органами законодательной и судебной властей.
В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, инструкции) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов; они принимаются руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов. Судьи принимают также постановления в результате рассмотрения отнесенного к их компетенции в области административной юрисдикции дела об административном правонарушении.
Традиционно в учебниках административного права используется термин «правовые акты управления», реже – «административные акты». [65, с. 51 – 56]
Западноевропейская административно-правовая наука и законодательство оперируют понятием «административные акты». Административные акты – это ядро общего административного права, особая публично-правовая область реализации управленческих функций и особый вид управленческого процесса; они являются сущностью административного права.
Понятие акта государственного управления можно определить с различных точек зрения. Рассмотрим некоторые из них. Правовые акты управления – это важнейшая форма управленческой деятельности (форма управления).
Правовые акты управления – это управленческие «решения» (термин «решение» имеет универсальный характер и устанавливает необходимость выполнения конкретных действий лицами и органами, которым адресовано данное решение). Правовые акты управления – это правовые акты; тогда к последним можно отнести правовые акты представительных органов государственной власти, судов, прокуратуры.
Правовые акты управления – это действия (или волеизъявления), поскольку они могут рассматриваться как правоустановление или правоприменение (или то и другое одновременно) в сфере государственного управления, что, как известно, осуществляется путем волевых действий, т. е. волеизъявления соответствующих субъектов управления. Акты управления – это и реализация властных полномочий, результатом которой являются властное волеизъявление субъекта публичного управления по принятию управленческого решения.
Правовые акты управления – это «предписания», так как реальное юридическое содержание правовых актов управления составляют правоустановительные и правоприменительные предписания.
Правовые акты управления – это разновидность документов (юридических документов, служебных документов: протоколов, докладных записок, справок, статистических материалов и пр.), т. к. содержащиеся в нем предписания (необходимость совершения действия, волеизъявление и пр.) имеют свое документальное (как правило, письменное) оформление. [146, с. 50 – 51]
Анализ определений правового акта управления, встречающихся в специ-альной литературе, позволяет выявить следующие характерные его черты:
акт управления – это особая юридическая форма управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности;
акт управления – это официальное решение, принятое органом публичного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности;
акт управления – это предписание полномочного органа государственного управления или специального должностного лица.
По мнению Р.Ф. Васильева, актом управления может считаться властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный документ, содержащий соответствующие веления (предписания). [30, с. 139 – 140]
Издание правовых актов управления является основной правовой формой осуществления исполнительной власти. Правовой акт управления представляет собой документ, изданный уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции, содержащий одностороннее властное волеизъявление нормативного или индивидуального характера.
Признаки правового акта управления:
1) издается уполномоченным субъектом в пределах его компетенции;
2) носит юридически-властный характер;
3) представляет собой предписание, обязательное для адресата;
4) издается исключительно в соответствии и во исполнение Конституции РФ и действующих законов;
5) создается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур);
6) может быть обжалован в вышестоящий орган (должностному лицу) или в суд, опротестован прокурором;
7) обеспечивается силой государственного принуждения, в том числе возможностью возникновения негативных правовых последствий для нарушителя. [8, c. 63]
Значение правовых актов управления проявляется в том, что они выступают в качестве юридической формы управленческих решений, посредством которой реализуются задачи и функции государственного управления. Правовые акты управления создают юридическую основу для административно-правовых отношений путем определения правил должного поведения объектов управления, служат юридическими фактами либо предпосылками для возникновения юридических фактов, влекущих возникновение, изменение и прекращение общественных отношений в сфере государственного управления.
По наименованию правовые акты классифицируются следующим образом:
- указы, распоряжения Президента;
- постановления и распоряжения Правительства;
- постановления, распоряжения, приказы, инструкции, правила, положения федеральных органов исполнительной власти;
- постановления (указы), распоряжения высших должностных лиц субъектов РФ;
- постановления, распоряжения высших органов исполнительной власти субъектов РФ;
- акты органов местного самоуправления (в случае делегирования им соответствующих государственно- властных полномочий).
По порядку принятия правовые акты управления делятся на акты, принимаемые коллегиально (большинством голосов), и единоначальные акты.
По форме выражения различают письменные, устные и конклюдентные правовые акты.
В зависимости от способа охраны можно выделить правовые акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности, и правовые акты, охраняемые мерами административной ответственности.
Основное значение имеет классификация правовых актов по юридическим свойствам, в соответствии с которой выделяют:
- нормативные акты, содержащие административно-правовые нормы, т.е. правила поведения, регулирующие однотипные управленческие отношения, рассчитанные на длительное многократное применение и не имеющие конкретного адресата;
- индивидуальные акты, направленные на установление, изменение или прекращение административных правоотношений, рассчитанные на однократное применение к конкретному случаю;
- акты смешанного характера, содержащие характеристики указанных выше видов. [10, c. 145]
В свою очередь нормативные акты по предметам ведения и территориальным масштабам действия делятся на федеральные, субъектов Федерации и местные. В зависимости от характера компетенции органа, принявшего нормативный акт, можно выделить акты общего управления, акты отраслевого управления и акты межотраслевого управления.
Индивидуальные правовые акты по содержанию могут быть:
- правонаделительными (например, назначение временно исполняющего обязанности);
- оперативно-распорядительными (например, о переносе выходного дня);
- правоохранительными (о применении мер государственного принуждения).


4. Виды форм реализации органов исполнительной власти

Система органов исполнительной власти весьма многообразна. Огромная территория страны, 89 различных по многим факторам субъектов РФ (экономические, социальные, географические условия регионов и территорий и т.п.) -- все это неизбежно сказывается на решении организационных проблем, связанных с построением такой системы государственного управления хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством, какова могла бы с наибольшей эффективностью способствовать реформированию жизни России.
Критерии, в соответствии с которыми действующие органы исполнительной власти могут быть разделены на определенные классификационные группы, различны. Их может быть достаточно много, если принимать во внимание все возможные оттенки характеристики той или иной группы таких органов