Европейский Союз: международно-правовая характеристика

Введение

В Европейском Союзе, имеющем высокую степень централизации, элементы публичной власти его органов включают те государственные полномочия, которые в соответствии с конституциями государств-членов добровольно переданы ими ЕС; в Европейском Союзе существует возможность возложения обязанностей на государства-члены путем принятия решений большинством членов его институтов (основных органов); в учредительных документах ЕС заявлены некоторые политические цели, а некоторые факты деятельности ЕС имеют политический характер.
Неопределенность правовой природы ЕС препятствует дальнейшей интеграции и порождает опасения европейских народов относительно сохранения национальной идентификации и возможностей реализации своих прав.

Интеграционные объединения государств в Европе имеют разные названия — организации (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе — (ОБСЕ)), союзы (Европейский союз (ЕС)), Евразийский экономический союз (ЕАЭС)), содружества (Содружество Независимых Государств (СНГ)), Союзное государство (Белоруссии и России), Совет Европы и др., но юридически все они действуют в особой организационно-правовой форме — форме организации. Иногда такую форму рассматривают только как международную организацию или сводят лишь к вопросам экономической интеграции. В современных условиях такие характеристики недостаточны.
В наше время в региональных международных экономических организациях появляется политический, публично-правовой элемент (иногда лишь его зародыши), а в организациях политического характера проявляются социально-экономические задачи. В Договоре о Евразийском экономическом союзе 2014 г. сказано, что Союз является «международной организацией региональной экономической интеграции», но говорится и о безусловном соблюдении принципа верховенства конституционных нрав и свобод человека и гражданина, о проведении скоординированной политики (ст. 1, 2, 3, 5 и др.). При этом, например, в и. 5 Хартии европейской безопасности, принятой ОБСЕ (политическая организация международного характера) в 1999 г., говорится о необходимости «проведения дальнейших экономических и социальных реформ», о «содействии развитию рыночной экономики», об «уделении должного внимания социально-экономическим правам».[1]
Из сказанного видно, что экономические и политические задачи международных региональных объединений нередко тесно переплетаются. Тем не менее, выявив доминанту в основных документах и в реальной деятельности тех или иных европейских региональных организаций, на мойвзгляд, все же можно весьма условно различить среди них но их характеру, основным документам и практике: 1) политические или преимущественно политические организации (например, ОБСЕ, Совет Европы); 2) экономические организации с политическими элементами (например, ЕС, причем политические элементы в его деятельности приобретают все больший удельный вес, в том числе в связи с санкциями против России).
ЕС — наиболее централизованная организация среди европейских региональных объединений. Элементы политического, публично-правового характера, а также своеобразной незавершенной и несуверенной публичной власти по отношению к государствам-членам и даже непосредственно к физическим и юридическим лицам государств-членов (через рассматриваемое ниже наднациональное право ЕС) проявляются в данном случае очень отчетливо.
На вопрос о правовой природе ЕС в соответствии с учением о государстве и международным правом даются разнообразные ответы. В последнее время в речевой оборот введены дополнительные термины, определяющие характер ЕС, однако они не такие уж новые. Со значительными оговорками ЕС можно назвать, как это сделали мюнхенские профессора У. Бек и Э. Гранд, «постимперской империей нового типа», которая «покоится не на национальных ограничениях и завоеваниях, а на открытии национальных границ, добровольности, консенсусе, праве, транснациональном переплетении и, как следствие этого, политической самоценности». Тогда же вторично вступил в дискуссию директор Института зарубежного публичного и международного права им. М. Планка в Гейдельберге, профессор А. фон Богданди. После первой попытки в 1999 г. он призвал к окончательному прекращению борьбы за термины, юридически обосновав ЕС как «Республику»

. Интересно сопутствующее разъяснение автором собственной миссии: «Профессия ученого-гума- нитария, который объясняет социальные процессы и толкует смысл происходящего, а также втайне может быть и основным актором событий, могла бы сослужить большую службу».[4]
Хотя в научных кругах утвердилось мнение, что ЕС, скорее, имеет федералистское устройство, под ним понимают нередко нечто совершенно разное. Ученые единодушно констатируют, что одного термина мало для всеобъемлющего определения сущности, тем более, если данный термин отталкивается от старой понятийной пары классического учения о государстве: федерация-конфедерация. В этом отношении на первый взгляд кажется очевидным, что надо попрощаться с системой категорий, предложенной еще в XIX столетии немецкими специалистами по государственному праву П. Лабандом и Г. Йеллинеком и используемой сейчас для определения сущности ЕС. Но, как недавно заметил доктор юридических наук Фрайбургского университета К. Шёнбергер, дихотомия «федерация-конфедерация» преодолеется лишь поверхностно, внешне, а по сути такая система категорий, наоборот, будет закреплена.
Аргументация К. Шёнбергера проста. Он, например, утверждает, что речь еще не идет ни о союзе государств, ни о союзном государстве. Однако и он не берется утверждать, что на самом деле представляет собой ЕС. К. Шёнбергер лишь указывает, что, говоря о ЕС, необходимо помнить, что это беспрецедентный в истории тип государственного устройства, своеобразный «sui generis». Поразмыслить следовало бы, по его мнению, над тем, будет ли ЕС государством, наделенным неким общим суверенитетом и полномочиями? Будет ли оно иметь единую нацию и такую же единую общую конституцию? По К. Шёнбергеру, это как раз тот круг вопросов, которые актуальны именно сейчас.
Решение Федерального Конституционного суда Германии относительно Маастрихтских соглашений, по мысли К. Шёнбергера, оставляют для определения ЕС ту же формулу «sui generis», на основании чего ЕС является «государственным объединением», соединенным единым федералистским мышлением. Эти соглашения были «неизбежно ориентированы на создание государства». Тем самым ЕС классифицируется как «государство подобное Негосударству», или же как «федеративно подобное нефедеративное государство». Но чего можно достичь с помощью таких определений? Ничего. Поэтому автор и выступает за то, чтобы попрощаться с классической дихотомией «конфедерация-федерация» и перейти к новой «аналитико-терминологической матрице». Какой именно? Он настойчиво предлагает использовать термин «Бунд-Союз», полагая, что только этот термин может быть родовым понятием такой своеобразной формы федерации, как ЕС.[3]
Элементы публичной власти органов ЕС включают те государственные полномочия, суверенные права, которые в соответствии с конституциями государств- членов добровольно переданы ими ЕС при принятии в данный Союз. Государства-члены внесли в свои конституции соответствующие положения6. Путем принятия решений не единогласно или на основе консенсуса (при отсутствии возражающих, но не обязательно голосующих «за») определенным большинством (об этом см. ниже) членов основных органов ЕС можно возлагать обязанности на государства-члены, применять определенные меры принуждения (это было хорошо видно, когда в 2015 г. поток беженцев из Азии и Африки распределялся по странам ЕС, хотя ведутся переговоры и юридически нужно согласие страны).
Публично-правовые обязанности и элементы публичного принуждения — признаки публичной власти. Элементы публичной власти ЕС имеют тенденцию к возрастанию. В 2015 г. обсуждались предложения о создании собственной армии ЕС и правительства ЕС.
Однако публичная власть в ЕС имеет незавершенный и несуверенный характер. Ее объем ограничен рамками переданных полномочий, и только в этих рамках можно применять властные полномочия. Переданы лишь отдельные суверенные права и отдельные (а не все) полномочия, но не государственный суверенитет. Ни в одной конституции государств — членов ЕС не сказано о передаче суверенитета. Положения о государственном суверенитете государств- членов сохранены