Европейский опыт законодательного стимулирования снижения энергоемкости

Введение

Важнейшим фактором развития современной мировой экономики, в том числе и России, является энергетика. Основные виды первичных энергоресурсов на сегодняшний день - нефть, природный газ и уголь, их запасы, несмотря на постоянно ведущиеся поиски и совершенствование технологий добычи, далеко не безграничны. Другой проблемой выступает тот факт, что постоянное увеличение объемов сжигания углеродных энергоносителей становится серьезной причиной нарастающего экологического кризиса.
В этой связи в экономике большинства развитых и развивающихся стран усиливается роль энергосбережения и энергоэффективности, а также появляется необходимость разработки и освоения возобновляемых и экологически чистых источников энергии. Эти страны, в основном не обладающие такими значительными собственными запасами природных энергоресурсов, как Россия, давно ведут интенсивную работу по созданию и широкому практическому использованию возобновляемых источников энергии, включая ветро- и солнечную энергетику, биоэнергетику, а также энергоэффективных технологий, машин, оборудования и т.д., осуществляют межстрановую кооперацию в решении этих проблем. По расчетам специалистов, в результате указанной деятельности за последние 20 лет мировому сообществу удалось снизить энергоемкость мирового ВВП в 2 раза.
Экономика современной России в отличие от многих стран располагает огромными запасами природных энергетических ресурсов и одновременно остается одной из самых энергоемких в мире. Это ведет к повышению себестоимости производимой продукции, обостряет проблемы энергообеспечения и ухудшает экологическую ситуацию. Например, в Канаде, обладающей во многом схожим климатом, энергоемкость экономики ниже, чем в России, более чем в 2 раза.
Сложившийся еще в СССР энергетический и производственный потенциал России в настоящее время устарел и является энергозатратным. В результате энергоемкость ВВП России в 2,5 раза выше среднемирового уровня и в 2,5-3,5 раза уровня развитых странах.
В данной связи повышение энергоэффективности и энергосбережения рассматривается руководством страны как один из основных энергетических ресурсов будущего экономического роста России, повышения ее конкурентоспособности.
Поскольку энергопотребление затрагивает все сферы экономики и жизни общества, решение проблемы энергоэффективности и энергосбережения имеет комплексный характер и потребует тесного взаимодействия государства, бизнеса и всего населения. Только в этом случае возможно проведение эффективной энергетической политики в стране, достижение высоких показателей в области энергосбережения и энергоэффективности.
Для решения указанных задач потребуется система экономических, научно- технических и организационных мер. Прежде всего необходимо выделить те отрасли и сферы экономической деятельности, которые обладают наибольшими резервами повышения энергоэффективности и энергосбережения и в которых наблюдаются наибольшие энергопотери. В таких отраслях и сферах экономической деятельности, очевидно, в первую очередь следует формировать основные точки роста (направления) научно-технической и инновационной деятельности в указанной области.
Важную роль также играет формирование эффективной структуры энергетического комплекса страны как по источникам энергоресурсов, так и по их оптимальному размещению относительно потребителей энергии.
Однако чтобы реализовать весь комплекс необходимых мер по энергосбережению, нужны прежде всего новые, более эффективные технологии генерации, передачи и потребления энергии во всех секторах экономики, формирование в стране нового энергетического уклада, активное вовлечение в этот процесс научно- технической и инновационной сферы.
Обращение к опыту европейских стран по повышению энергоэффективности позволяет увидеть, что важнейшей движущей силой в реализации этого процесса является вовлечение в него всех экономических субъектов и практически всего населения. Прежде всего необходимо создать систему мотиваций собственников хозяйственных объектов к повышению энергоэффективности последних и оказать содействие в развитии организационной, научно-технической и инновационной деятельности в области энергосбережения. При этом следует иметь в виду, что повышение энергосбережения и энергоэффективности - это затратный и наукоемкий процесс, требующий существенных инвестиций в разработку и внедрение эффективных методов организации и технологий в области производства, передачи и использования энергии. И без активного участия государства, бизнеса и всего населения данную проблему не решить.


1. Энергоэффективность и энергосбережение как одно из приоритетных направлений модернизации и технологического развития российской экономики

Технический прогресс и устойчивое развитие мировой экономики практически до конца XX столетия однозначно связывались с ростом потребления энергии. Однако в начале XXI в. впервые в человеческой истории ряд ведущих государств мира, в том числе и Россия, декларировали новую экономическую стратегию - развитие и прогресс при непрерывном снижении энергопотребления.
Так, Европейский союз (ЕС) принял стратегическую цель, план достижения которой получил название «План 20-20-20». В соответствии с этой целью в ЕС к 2020 г. планируется снизить энергопотребление всех стран Союза на 20% по сравнению с 2008 г., уменьшить на 20% выбросы парниковых газов и заменить на 20% традиционные источники энергии возобновляемыми. Уже сейчас в этих странах рост производства происходит при сокращении энергопотребления.
В этих условиях США, страны ЕС и Япония сделали акцент на энергосбережение и использование возобновляемых источников энергии. При этом опыт западных стран показал, что вложения в энергосбережение и энергоэффективность являются полноправной альтернативой строительству новых энергетических объектов, а в ряде случаев даже более целесообразны.
В России энергосбережению в последние годы также уделяется пристальное внимание. В частности, в перечень приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации, который был утвержден в целях модернизации и технологического развития российской экономики и повышения ее конкурентоспособности, входят следующие направления: энергоэффективность и ресурсосбережение, ядерные технологии, компьютерные технологии и программы, космические технологии и телекоммуникации, медицинская техника и фармацевтика.
Соответствующий времени уровень развития энергетики играет решающую роль в функционировании современной экономики каждой страны, является залогом ее стабильного роста, а надежное и бесперебойное энергоснабжение - неотъемлемым условием развития любой отрасли. Это особенно актуально при переходе страны на путь инновационного развития и модернизации. Без электрической энергии практически не сможет работать (не то что развиваться) ни одно предприятие.
Россия располагает огромными энергетическими ресурсами и по их запасам занимает первое место в мире. В связи с этим в настоящее время наша страна не только покрывает собственные потребности в энергоносителях, но и играет ключевую роль в обеспечении ими, прежде всего нефтью и газом, всей мировой экономики. Уникальная, богатейшая энергетическая база является основой энергетической безопасности России и важнейшей составляющей общемировой энергетической безопасности.
Вместе с тем восстановление и развитие отечественного производства, старение генерирующих мощностей, оборудования и их вывод из эксплуатации, а также увеличивающийся экспорт энергоресурсов привели к тому, что в стране появился дефицит электроэнергии. Очевидно, что основой ликвидации такого дефицита может стать не только дальнейшее наращивание объемов производства электроэнергии путем строительства новых энергетических объектов, включая гидро- и атомные электростанции, но и улучшение энергосбережения и повышение энергоэффективности.
Главными недостатками в решении исследуемой проблемы, по оценкам экспертов, являются:
•незначительное количество фундаментальных НИОКР и значимых инноваций в этой области, в которых были бы заинтересованы бизнес и государство;
•отсутствие широкой практики использования и внедрения имеющихся предложений и образцов техники, приборов и технологий, направленных на повышение энергоэффективности и улучшение энергосбережения;
•недостаток мер, реально стимулирующих проведение мероприятий в данной области, а также ненадлежащая система контроля энергоэффективности и энергосбережения в масштабах всей страны.
При этом следует отметить тот факт, что отдельные примеры передовых разработок (оборудования и технологий) в данной области в нашей стране существуют, но часто они используются только в отдельных регионах, на малом числе предприятий, а то и просто остаются на бумаге. То есть нет единой общегосударственной системы, которая бы способствовала практическому решению указанной проблемы.
Отдельные современные разработки в области энергоэффективности и энергосбережения в основном покупаются за границей, а туда продаются российские энергетические ресурсы.

2. Состояние энергоэффективности и энергосбережения в России

По уровню развития энергоэффективности и энергосбережения российская экономика находится далеко не на первом месте в мире. В государственной программе «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», в частности, отмечается, что «энергоемкость валового внутреннего продукта России в 2,5 раза выше среднемирового уровня и в 2,5-3,5 раза выше, чем в развитых странах» и «уровни энергоемкости производства важнейших отечественных промышленных продуктов выше среднемировых в 1,2-2 раза» [3]. В этих условиях предусмотренное в указанной программе снижение энергоемкости ВВП Российской Федерации на 40% выглядит явно недостаточным, чтобы выйти даже на средний мировой уровень, тем более что страны - лидеры по энергоемкости экономики в своем технологическом развитии не стоят на месте.
По данным баланса энергоресурсов Российской Федерации за 2005-2009 гг., в котором отражена информация о конечном потреблении электроэнергии и других важнейших энергоресурсов, в частности природного топлива (нефти, включая газовый конденсат, природного горючего газа, угля) и теплоэнергии, основными потребителями природного топлива в отмеченном периоде являлись организации промышленного производства (33,4-36,9%), транспорта и связи (22,3-27,2%) и население (32,3-35,2%). Еще примерно 4,5-5,5% приходилось на прочие организации.
В производстве и распределении электроэнергии, газа и воды потребление природного топлива в 2005 г. составило 1,8% (от всего промышленного потребления), электрической энергии - 17,3%, тепловой энергии - 11,7%, в 2009 г. - соответственно 8,1; 21,8 и 9,8%.
Анализ баланса энергоресурсов показывает также, что в России имеют место серьезные потери. Так, объемы потерь природного топлива в 2005-2009 гг. составляли примерно 1,5% от общего потребления, в том числе нефти - 2,1%, природного газа - 1,5; электроэнергии - около 11; тепловой энергии - примерно 7%. Сокращение этих потерь также является одним из приоритетов в формировании точек роста.
К основным факторам, отрицательно влияющим на энергоэффективность и ресурсосбережение, также можно отнести недостаточно активную научно- техническую и инновационную деятельность в данной области, в значительной степени обусловленную недостаточным (по степени важности стоящей проблемы) финансированием.
Доля внутренних затрат на исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники возросла с 34,8% в 2006 г. до 50,8 в 2009-м (от затрат на научные исследования и разработки в целом), а доля затрат на НИОКР по такому приоритетному направлению, как энергетика и энергосбережение, увеличилась с 2,7 до 4,0% (от затрат на научные исследования и разработки в целом).
Несмотря на то что рост бюджетных затрат за рассматриваемый период опережал рост внутренних затрат организаций (2,1 раза против 1,9), их соотношение изменилось незначительно. Исходя из этого, можно сделать вывод, что пока сохраняется сложившееся отношение государства к финансированию сферы исследований и разработок, трудно говорить о возможностях науки по формированию точек роста в экономике, в том числе и в области энергоэффективности и энергосбережения.
Если сравнить внутренние затраты на исследования и разработки с объемом произведенной продукции и услуг, то можно констатировать, что в последние годы этот показатель не претерпел существенных изменений (см. таблицу). При этом указанное соотношение в организациях, производящих и распределяющих электроэнергию, газ и воду, в сотни раз ниже, чем в целом по промышленности, и еще ниже, чем по предприятиям обрабатывающего сектора.
Таким образом, анализ возрастных показателей оборудования свидетельствует о резком, опасном устаревании мощностей и настоятельной, безальтернативной необходимости срочных инвестиционных вложений для ускоренного обновления основного капитала, что является важным условием энергосбережения в целом и внедрения энергосберегающих технологий в частности.
Проводимая денежно-кредитная и финансовая политика пока не играет системообразующей роли и не направлена в полной мере на обеспечение приоритетного финансирования ведущих направлений экономики, усиление доли высокотехнологичных отраслей, стимулирование структурной перестройки, вертикальной интеграции и инновационного развития [5].
В целом барьеры, имеющиеся на пути эффективного использования топливно- энергетических ресурсов в России, можно подразделить на следующие группы:
1)институциональные;
2)правовые;
3)финансово-экономические;
4)научно-технические;
5)информационные;
6)рыночные.
Институциональные барьеры обусловлены:
недостаточными властными полномочиями государственных органов, ответственных за формирование и результаты осуществления национальной политики энергосбережения;
определением цен на энергию не под влиянием рыночной конъюнктуры, а административными решениями.
Уровень российского законодательства в области энергосбережения в меньшей мере, чем другие факторы, является препятствием для появления на потребительском рынке продукции, не отвечающей современным требованиям энергоэффективности.
Перечисленные барьеры выступают серьезным препятствием для осуществления мероприятий в области энергосбережения и повышения энергоэффективности

. В этой связи важнейшей задачей является разработка мер по их преодолению. При этом ввиду ограниченности финансовых ресурсов при формировании основных направлений и приоритетов энергосбережения и тем более определении конкретных точек роста научно-технической и инновационной деятельности прежде всего следует:
•выделить отрасли (виды деятельности) и сектора экономики, наиболее привлекательные для энергосбережения;
•отобрать проекты, при реализации которых может быть достигнут максимальный энергосберегающий и экологический эффект при минимальных капитальных вложениях;
•провести анализ количественных, максимально диагрегированных показателей эффективности использования энергии во всех секторах экономики.
Только на основе такого анализа можно узнать реальную величину располагаемого технологического потенциала энергосбережения и определить спектр и приоритетность мероприятий, в том числе научно- технических и инновационных, для его реализации.
Кроме того, исключительно важно проанализировать:
•качественные показатели, характеризующие полноту законодательства по энергоэффективности и энергосбережению, в частности стандарты, правила и нормативы, регулирующие эффективность использования энергии;
•потенциал поставок энергосберегающего оборудования;
•наличие кадров, способных обеспечить разработку энергосберегающих проектов и их практическую реализацию;
•опыт стран, достигших высокого уровня энергоэффективности и энергосбережения, а также достижения в данной области отдельных отраслей, регионов, предприятий и организаций внутри страны.

3. Законодательное обеспечение энергоэффективности и энергосбережения в России

Проблемы повышения энергоэффективности и улучшения энергосбережения не новы для российской экономики, но наиболее остро они проявляются в последние годы и связаны не только с постепенным исчерпанием важнейших природных ресурсов, по большинству запасов которых Россия лидирует в мире, но и с потерей конкурентоспособности и эффективности.
Для решения перечисленных проблем в области энергоэффективности и энергосбережения в нашей стране в разные годы были приняты и утверждены различные программные документы, в том числе федеральные законы, в которых отражены основные направления формирования энергосберегающей политики в России, определены критерии и показатели энергетической эффективности.
Кроме того, в этих документах определен комплекс мер по государственной поддержке и стимулированию деятельности в области энергосбережения и энергоэффективности, в том числе поддержка инвестиционной деятельности с использованием льготного налогообложения, софинансирование соответствующих региональных и муниципальных программ и т.д.
Среди наиболее важных в этой области следует отметить следующие документы.
1. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года (далее - Стратегия), которая определяет цели и задачи долгосрочного развития энергетического сектора страны на предстоящий период, приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, обеспечивающие достижение намеченных целей. Целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.
Главный внешний вызов для страны заключается в необходимости преодоления угроз, связанных с неустойчивостью мировых энергетических рынков и волатильностью мировых цен на энергоресурсы, а также обеспечения вклада энергетического сектора страны в повышение эффективности ее внешнеэкономической деятельности и усиление позиций России в мировой экономической системе.
Главной целью Стратегии является создание инновационного и эффективного энергетического сектора, адекватного как потребностям растущей экономики страны в энергоресурсах, так и внешнеэкономическим интересам России и обеспечивающего необходимый вклад в социально ориентированное инновационное развитие страны.
В Стратегии подчеркивается, что основными проблемами в сфере энергетической безопасности (одной из важнейших составляющих национальной безопасности страны) являются:
•высокая степень износа основных фондов топливно-энергетического комплекса (в электроэнергетике и газовой промышленности - почти 60%, в нефтеперерабатывающей промышленности - 80%);
•низкая степень инвестирования в развитие отраслей топливно- энергетического комплекса;
•высокая зависимость российской экономики и энергетики от природного газа, доля которого в структуре внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов составляет около 53%;
•несоответствие производственного потенциала топливно-энергетического комплекса мировому научно-техническому уровню, включая экологические стандарты;
Также в данном документе дается критическая оценка состояния технического перевооружения российского топливно- энергетического комплекса. В частности, отмечается, что российская промышленность обеспечивает его потребности в оборудовании и материалах на 80-85%. Особо сложное положение наблюдается в сфере поставок оборудования и катализаторов для нефтепереработки. Здесь доля российской продукции составляет всего 30-40%.
2. Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 261-ФЗ). Как следует из названия указанного закона, его основные положения связаны с энергосбережением и повышением энергетической эффективности в России, регулируют отношения в этой сфере и распространяются на деятельность, связанную с использованием энергетических ресурсов. Целью Федерального закона № 261-ФЗ является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
В Федеральном законе № 261-ФЗ подчеркивается, что государственное регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности должно осуществляться путем установления:
1)требований к обороту отдельных товаров, функциональное назначение которых предполагает использование энергетических ресурсов;
2)запретов или ограничений производства и оборота в Российской Федерации товаров, имеющих низкую энергетическую эффективность, при условии наличия в обороте или введения в оборот аналогичных по цели использования товаров, имеющих высокую энергетическую эффективность, в количестве, удовлетворяющем спрос потребителей;
3)обязанности по учету используемых энергетических ресурсов;
4)требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;
5)обязанности проведения обязательного энергетического обследования;
6)требований к энергетическому паспорту;
7)обязанности проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;
8)требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд;
9)требований к региональным, муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
10)требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций с участием государства или муниципального образования и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности;
11)основ функционирования государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
Значительное место в тексте Федерального закона № 261-ФЗ отведено требованиям энергетической эффективности зданий, строений и сооружений, которые, за некоторым исключением, должны соответствовать требованиям энергетической эффективности, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с правилами, утвержденными Правительством РФ.
3. Государственная программа Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» (далее - Программа). Она включает девять подпрограмм по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в основных видах деятельности, среди которых промышленность, сельское хозяйство, транспорт, жилищный фонд и др.
Особая важность приоритетного направления, связанного с энергоэффективностью и ресурсосбережением, состоит в его масштабности, в том, что оно затрагивает все отрасли экономики и социальную сферу, всех производителей и потребителей энергетических ресурсов и при этом требует государственного регулирования, высокой степени координации действий и усилий не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и всех граждан, т.е. всего того, чего сейчас не хватает и вследствие чего все усилия, направленные на решение проблем повышения энергоэффективности и улучшения энергосбережения, пока не приносят желаемого эффекта.

4. Международная политика в области энергосбережения и энергоэффективности

Мировое сообщество занимается проблемами энергосбережения и энергоэффективности в лице ряда международных организаций, которые пытаются организовать и направить в определенное эффективное русло усилия разных стран как в области энергосбережения и повышения энергоэффективности, так и в области сокращения негативного влияния энергетики, ее продуктов (топлива, электроэнергии, тепла) на окружающую среду.
Международное энергетическое агентство (МЭА) играет одну из ведущих ролей в области развития энергетики на глобальном уровне, в том числе в вопросах энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В частности, после нефтяных кризисов 1970-х гг. страны, впоследствии вошедшие в состав Большой восьмерки, в соответствии с рекомендациями этой организации стали создавать условия для повышения энергоэффективности во всех сферах деятельности.
Начиная с 2000 г. наблюдается тенденция к повышению темпов сокращения удельного энергопотребления, вызванного в основном увеличением цен на энергоносители и особым вниманием мирового сообщества к изменениям климата. Большинство стран Большой восьмерки имеют хорошо продуманную национальную стратегию повышения энергоэффективности с четкими задачами и целями.
Комплекс рекомендаций МЭА касается 25 сфер деятельности в семи приоритетных областях:
1)межотраслевая деятельность;
2)здания;
3)бытовые приборы;
4)освещение;
5)транспорт;
6)промышленность;
7)система электроснабжения.
При этом МЭА считает, что реализация отдельных мер не поможет государствам в их стремлении существенно повысить энергоэффективность и достижение странами Большой восьмерки поставленных целей в вопросах энергетики и окружающей среды возможно лишь при срочной реализации необходимых целевых мероприятий.
Внедрение рекомендаций МЭА по энергоэффективности может обеспечить значительную экономию энергии и сокращение выбросов углекислого газа при наименьших затратах (приблизительно на 8,2 млрд т к 2030 г.).
Государственные стратегии и цели в сфере энергоэффективности. Различные страны разрабатывают свои энергетические стратегии, вместе с тем по рекомендации МЭА они должны содержать ряд общих подходов в этой деятельности. Так, правительствам рекомендуется ставить цели и создавать планы действий по повышению энергоэффективности не только в целом по экономике, но и в каждом ее секторе, используя отечественный передовой опыт и опыт других стран. Это необходимо прежде всего для обеспечения скоординированной энергетической политики в целом по стране. В противном случае будет трудно достичь поставленных целей общего энергосбережения. Для этих целей учреждения, занимающиеся государственной политикой в области энергоэффективности, должны располагать соответствующими ресурсами.
Контроль за соблюдением требований, обеспечение их соблюдения и оценка результатов. Правительства должны гарантировать соответствующий контроль, соблюдение и оценку результатов как добровольных, так и обязательных политических мер в сфере энергоэффективности с тем, чтобы обеспечить максимальное соответствие установленным требованиям и проведение контрольных проверок, а также представление регулярных отчетов о них.
Основываясь на информации по энергосбережению и энергоэффективности в существующем жилищном фонде и о барьерах на пути энергоэффективности, правительства должны создать комплекс инициатив для устранения наиболее существенных барьеров.
Необходимо повысить осведомленность населения в вопросах энергоэффективности и об основных преимуществах энергосбережения.
Решение задач по энергоэффективности требует пересмотра национальных стандартов измерения энергопотребления различных видов, приближения их к международным, при одновременном сокращении затрат на контроль за соблюдением этих стандартов.
Освещение. МЭА рекомендует правительствам поддерживать многосторонний передовой опыт стран в области освещения и как можно скорее отказаться от использования большей части неэффективных ламп накаливания, насколько это возможно с экономической и коммерческой точек зрения.
Значительные энергетические затраты приходятся на нежилые здания. В этой части МЭА рекомендует, чтобы системы общего освещения, устанавливаемые в новых нежилых зданиях или при ремонте существующих, потребляли в среднем не более 10 Вт электроэнергии на 1 м2 внутренней площади.
Европейский союз. Энергетическая система ЕС характеризуется значительной зависимостью от поставок энергоносителей из-за рубежа. Ее безопасность может обеспечить лишь существенный сдвиг в сторону использования возобновляемой энергии с одновременным повышением энергосбережения.
В 2005 г