Экономические проблемы муниципальных образований в РФ

Введение

Местное самоуправление выступает одним из основных институтов гражданского общества, который позволяет населению государства на самом близком для них низовом уровне принимать участие в управлении делами государства, самостоятельно решая отдельные вопросы местного значения.
Стоит отметить, что за последние годы многое удалось сделать на пути к закреплению местного самоуправления в качестве неотъемлемого элемента демократического и правового Российского государства. Были приняты основные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность граждан по осуществлению конституционного права на местное самоуправление. Создана и довольно эффективно действует система органов местного самоуправления. Сформирована финансово – экономическая база, необходимая для деятельности муниципальных образований.
Вместе с тем, несмотря на все предпринимаемые государством усилия, еще остаются отдельные проблемы на пути экономического развития муниципальных образований, которые не решены в полной степени. Проблемы развития у муниципальных образований нередко возникают на первоначальном этапе их создания и установления территориальных основ местного самоуправления.
На сегодняшний день экономическая база большинства муниципальных образований остается слабой, предусмотренные полномочия муниципалитетов не обеспечиваются собираемыми налогами и не соответствует их потребностям, ограничена муниципальная собственность, не отрегулированы отношения между органами государственной власти, муниципалитетами и предприятиями различных форм собственности.
Чрезмерно централизован порядок налогообложения и условия формирования местных бюджетов, поэтому получение населением социальных благ слабо увязано с результатами их труда. Безусловно, решение социальных проблем территории возможно лишь при стабильно работающей и развивающейся экономике. От того, как работают предприятия, как функционирует малый бизнес, каков инвестиционный климат территории, какими ресурсами она обладает, во многом зависит решение социально-экономических проблем территории.
Проблема развития экономики муниципального образования на сегодняшний день едва ли не главная в реформировании местного самоуправления. Одной из главных задач науки и практики муниципального управления, позволяющих решить данную проблему, является научное обеспечение и обоснование системы управления развитием муниципального образования. Теория и практика исследования, разработки и внедрения систем и методов управления развитием муниципального образования приобретает в настоящее время не только теоретическое, но и исключительно важное практическое значение.


1. Проблемы финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований в Российской Федерации
Одним из важнейших демократических институтов является местное самоуправление (МСУ), рассматриваемое как форма самоорганизации и участия граждан в управлении развитием локальных территорий и представляющее нижний уровень власти в стране. Россия имеет богатый, но зачастую противоречивый опыт становления и развития местного самоуправления. Этот институт власти подвергся наиболее существенным преобразованиям с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее— 131-ФЗ) и вступлением его в силу с 1 января 2009 года (в ряде субъектов Федерации— с 1 января 2006 года). За 15 лет в этот документ было внесено более 100 изменений. Однако, как показывают многочисленные исследования российских ученых, ряд целей муниципальной реформы так и не был достигнут в силу разных причин, лежащих в плоскости нормативно-правового характера, слабости финансово-экономических основ муниципальных образований, пока еще невысокой активности населения в осуществлении местного самоуправления.
Под финансовой самостоятельностью в Бюджетном кодексе подразумевается самостоятельное распоряжение средствами местного бюджета: «органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов». Вопросы же «самостоятельного формирования» местных бюджетов, как в Бюджетном кодексе, так и в других нормативных документах отсутствуют. Та часть прав по формированию финансовых ресурсов, которая относится к самостоятельному установлению и введению в действие на подведомственной территории местных налогов и сборов, лишь в незначительной мере решает этот вопрос.
Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» прямо указывает на зависимость местных бюджетов от вышестоящих: «Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов». Следствием дисбаланса нормативного регулирования в отношении местных органов власти являются проблемы финансирования расходов муниципальных образований.
Возможности органов местного самоуправления эффективно и в полной мере решать все возложенные на этот уровень власти функции и задачи напрямую зависят от объёма средств, аккумулируемых в местных бюджетах. В связи с этим важным является проведение структурного анализа доходов местных бюджетов России за период с начала реализации Федерального закона № 131-ФЗ (2006 год) до 2017 года с целью выявления проблем финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля1998 года № 145-ФЗ).
В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации законом субъекта Федерации могут быть установлены единые, дифференцированные или дополнительные нормативы отчислений в бюджеты городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов субъекта Российской Федерации от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации. Распределение налоговых источников местных бюджетов по видам муниципальных образований представлено в таблице 1.
Таблица 1
Доля налоговых доходов, подлежащая зачислению в бюджет соответствующего муниципального образования, %

Наименование доходного источника ГП СП МР ГО ГО с ВГД ВГР ВГМОГФЗ
Земельный налог 100 100 1001
100 100 100 -
Налог на имущество физических лиц 100 100 1001
100 100 100 -
Единый сельскохозяйственный налог 10 2 52
133
151
15 15 -
-
Единый налог на вмененных доход для отдельных видов деятельности
50
30 502
703
1001

100
100
-
-
Налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения
-
-
100
100
100
-
-
Государственная пошлина - - 100 100 100 - -
1 – Налог, взимаемый на межселенных территориях;
2 – Налог, взимаемый на территориях городских поселений;
3 – Налог, взимаемый на территориях сельских поселений.
Условные обозначения видов муниципальных образований следующие: МО— муниципальное образование, МР— муниципальные районы; ГО— городские округа, ГО с ВГД— городские округа с внутригородским делением, ВГР— внутригородские районы, ВТГФЗ (или ВГМОФЗ)— внутригородские территории городов федерального значения, ГП— городские поселения, СП— сельские поселения. Составлено по: Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 28 декабря 2017 года).
Как показано в таблице 1, доходы местных бюджетов формируют некапиталоемкие налоги, то есть налоговая база их незначительна. Отчисления от более значимого федерального налога (НДФЛ) в местные бюджеты составляют всего 15%.
По итогам 2017 года 48,1% общего объёма доходов всех местных бюджетов России аккумулировалось в городских округах, 39,8%— в муниципальных районах (таблица 2). На сельские поселения приходится 5,2% доходов, хотя больше всего образовано именно сельских поселений (около 18 тысяч единиц).
Таблица 2
Динамика доходов бюджетов муниципальных образований России за 2006–2017 годы, млн. рублей
Вид муниципального образования
2006
2009
2015
2016
2017
Городские и сельские поселения
88988,5
242427,5
352998,9
348682,7
367284,8
Муниципальные районы 611703,7 981675,6 1440907,4 1467789,5 1532911,1
Городские округа 715434,0 1153651,3 1684229,2 1743844,6 1851835,8
Внутригородские МО городов федерального значения
5047,6
10218,5
22261,1
24367,4
27611,9
Местные бюджеты (2006 год**) 102486,6


Внутригородские районы


1926,2 2242,6
Городские округа с внутригородским делением


61552,4
67318,5
Все МО 1523660,4 2387972,9 3500396,6 3648162,8 3849204,7
* Здесь и в последующих таблицах в скобках представлен темп роста значений показателя в сопоставимых ценах (с учётом индекса потребительских цен)

. ** Бюджеты муниципальных образований, не относившихся в 2006 году к поселениям, районам или городским округам.

Следует отметить, что в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ вступил во всех субъектах Российской Федерации с 1 января 2009 года. Ряд субъектов приступил к реализации закона с 1 января 2006 года. В остальных же субъектах с 2006 по 2008 годы продолжали функционировать прежние муниципалитеты (районные, городские администрации). Поэтому в дальнейшем при анализе информация по ним представлена отдельно (строка «местные бюджеты»).
За 2006–2017 годы наибольшую динамику показали доходы местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (рост в 5,5 раза), а также поселений (рост в 4,1 раза), за 2009–2017 годы— бюджеты внутригородских муниципальных образований (2,7 раза), а также районов и городских округов (1,6 раза; таблица 2). Однако в сопоставимых ценах (с учетом индекса потребительских цен) по сравнению с 2009 годом отмечается снижение доходов всех местных бюджетов (за исключением внутригородских территорий городов федерального значения): в среднем по России— на 9%. При этом следует отметить, что число вопросов местного значения муниципальных образований увеличилось за 10 лет в полтора раза (за исключением сельских поселений), увеличилось и количество переданных на местный уровень государственных полномочий. Эти факты свидетельствуют о сокращении у органов местного самоуправления возможностей, финансовых ресурсов для полного и качественного решения всех вопросов и проблем местного значения. В общем объеме доходов местных бюджетов налоговые доходы в 2017 году составляли 29,2%, неналоговые— всего 7,0%, и данная доля практически не изменилась по сравнению с 2006 или 2009 годами Наибольшая доля налоговых доходов в среднем по России отмечается в доходах поселений (42,0%) и внутригородских районов (65,9%).
Доля собственных (налоговых и неналоговых) доходов местных бюджетов весь анализируемый период не превышала 60% (за исключением внутригородских территорий) общего объёма доходов (таблица 3). В данном исследовании под собственными доходами понимается суммарно все налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов; вместе с тем в Бюджетном кодексе Российской Федерации к собственным доходам относятся все доходы местных бюджетов за исключением субвенций. Минимальное значение данного показателя в 2017 году отмечалось в муниципальных районах (26%). Кроме того, настораживает тот факт, что к 2017 году по сравнению с 2009 года данный показатель заметно снизился в городских округах: в целом по стране на 10,0 процентных пунктов.
Таблица 3
Доля собственных (налоговых и неналоговых) доходов бюджетов муниципальных образований России за 2006–2017 годы в общем объёме доходов, %
Вид муниципального образования
2006
2009
2015
2016
2017
Сельские поселения - - - 40,7 41,4
Городские поселения - - - 58,6 57,4
Городские и сельские поселения 33,3 40,6 48,5 48,6 48,6
Муниципальные районы 27,6 24,9 25,2 26,0 25,9
Городские округа 49,6 51,6 43,3 42,3 41,6
Внутригородские МО городов федерального значения
77,0
55,0
75,7
75,4
73,2
Местные бюджеты (2006 год) 46,4 - - - -
Внутригородские районы - - - 33,1 -
Городские округа с внутригородским делением
-
-
-
41,6
-
Все МО 39,7 39,6 36,6 36,5 36,2

Большую часть собственных доходов местных бюджетов составляют не местные налоги, а отчисления от НДФЛ: в 2017 году в целом по всем муниципалитетам России он формировал 50,4% собственных доходов. В районах доля данного налога ещё выше— 63,1%, а самая низкая его доля в сельских поселениях— 21,0%. Этот налог объективно является одним из определяющих для развития всех муниципалитетов России. На его объем (размер налогооблагаемой базы) и собираемость могут непосредственно влиять и местные органы власти.
В то же время местные налоги (налог на имущество физических лиц и земельный налог) не стали значимым фактором в формировании бюджетов муниципальных образований, так как в 2017 году доля первого в объеме собственных доходов всех местных бюджетов страны составляла всего 2,8%, доля второго— 11,9%. Вместе с тем земельный налог является основой для формирования бюджетов сельских поселений: его доля в собственных доходах составила в 2017 году 50,8%. За 2006–2017 годы в среднем по городским и сельским поселениям страны его доля увеличилась на 20,6 процентных пункта.
В структуре безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов в местные бюджеты наибольшую долю в 2017 году составляли субвенции (54,6%); на дотации и субсидии приходилось 14,0 и 24,2% соответственно. Высокая доля субвенций обусловлена тем, что на уровень муниципальных районов и городских округов передан большой объем государственных полномочий, а соответственно и объем субвенций из федерального и регионального бюджетов на их исполнение. За 2006–2017 годы снизилась доля дотаций (на 15 процентных пунктов), выросла доля субсидий (на 10,2 процентных пункта) и субвенций (на 5,1 процентных пункта) в структуре безвозмездных поступлений. В бюджетах сельских поселений преобладают дотации (46,1%), городских поселений— субсидии (57,6%). Это обусловлено тем, что у городских поселений больше возможностей и острее потребность участия в различных федеральных и региональных государственных программах софинансирования тех или иных расходов, мероприятий (в том числе, по переселению из ветхого и аварийного жилья, что особо актуально для последних 5 лет).
В структуре расходов местных бюджетов России преобладают расходы на образование (47,8% всех расходов), жилищно-коммунальное хозяйство (12,2%), национальную экономику (11,4%), управление— общегосударственные вопросы (9,0%). В бюджетах поселений более высокая доля расходов на управление, ЖКХ и культуру (22,0, 34,4 и 16,0% соответственно). За 2006–2017 годы в целом по муниципалитетам России произошло снижение доли расходов на здравоохранение (данные полномочия были фактически переданы на уровень субъекта Федерации) и межбюджетные трансферты. В то же время наблюдался рост расходов на национальную экономику: с 4,8 до 11,4%. Хотя этот факт больше обусловлен тем, что по разделу «Национальная экономика» в основном проходят расходы муниципалитетов на дорожное хозяйство и транспорт.
По итогам 2017 года бюджеты городских поселений, районов и городских округов исполнены с дефицитом, общий объем которого по всем видам муниципалитетов России составил 2,6% от объёма собственных доходов бюджетов (таблица 4). Наиболее неблагоприятная ситуация складывается с бюджетами городских округов и муниципальных районов, суммарный дефицит бюджетов которых составил 29,5 и 5,4 млрд рублей соответственно.


Таблица 4
Профицит (+), дефицит (–) бюджета бюджетов муниципальных образований России за 2006–2017 годы


Долговые обязательства муниципальных образований за 10 лет выросли почти в 3,5 раза (с 105,2 млрд рублей в 2006 год до 368,0 млрд рублей в 2017 год; таблица 5). На 1 января 2018 года объем долговых обязательств муниципальных образований составил 26,4% по отношению к объему собственных (налоговых и неналоговых) доходов местного бюджета. Тенденцией последних лет является заметное увеличение в структуре муниципального долга доли кредитов, полученных муниципалитетами в кредитных организациях, и сокращение доли муниципальных гарантий.


Таблица 5
Динамика и структура долга муниципальных образований Российской Федерации в 2006–2017 годах
Наименование показателя 2006 2009 2015 2016 2017 2016 к 2006, %
Общий объём муниципального долга, млрд. руб

105,16
134,87
342,07
364,33
367,98
349,9
Структура муниципального долга, %
100,00


100,00


100,00


100,00


100,00


-
- муниципальные ценные бумаги 10,90 5,28 2,97 4,25 5,73 -5,17
- кредиты от кредитных организаций
32,92
45,15
60,08
62,25
65,55
32,63
- бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы России

33,04

32,00

30,05

28,48

24,57

-8,47
- муниципальные гарантии 21,68 17,10 6,88 5,01 4,15 -17,53
- иные долговые обязательства 1,45 0,46 0,01 0,01 0,002 -1,45

Ситуация с ростом муниципальных заимствований ещё раз подчёркивает факт недостаточности собственной финансово-экономической базы муниципальных образований для самостоятельного и эффективного решения всех вопросов местного значения