Эффективность исполнения государственных (муниципальных) функций

Введение

Актуальность темы исследования. Сложность и комплексность задач, стоящих перед органами власти всех уровней, по обеспечению устойчиво высоких темпов экономического роста, качества жизни населения России на фоне ограниченности ресурсов для их решения требуют разработки системы научно обоснованных мероприятий по повышению эффективности управления. Этот вопрос поднимается в исследованиях целого ряда ученых, которые признают, что эффективность сложившейся отечественной системы государственного управления по самым оптимистическим расчетам составляет лишь около 30% от уровня эффективности системы государственного управления СССР. Причины существующих проблем ученые видят в несоответствии философии реформ и их инструментальной организации, неэффективности действий правящей элиты по удовлетворению важнейших потребностей населения в повышении качества жизни, социальной справедливости, преследовании ею собственных интересов. В связи с этим проведение объективной оценки эффективности государственного управления, выделение необходимых для этого критериев и показателей является важной методологической задачей и отправной точкой при совершенствовании системы управления в современной России. Вместе с тем в зарубежной и российской науке и практике так и не сложилось единого подхода к проведению такой оценки в отличие от устоявшегося опыта, применяемого в частном секторе.
Эти обстоятельства подчеркивают актуальность проведения научного исследования по данной проблематике.
Объект исследования – эффективность исполнения государственных (муниципальных) функций.
Предмет исследования – оценка эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций.
Цель исследования – охарактеризовать эффективность исполнения государственных (муниципальных) функций. В соответствии с данной целью необходимо выполнить следующие задачи:
определить понятие и сущность эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций;
рассмотреть виды эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций;
проанализировать зарубежный опыт оценки эффективности государственного управления;
исследовать отечественную практику оценки эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций.
При написании работы были использованы такие методы исследования, как анализ научной литературы, компиляционный метод, метод интерпретации, обобщение результатов.
Структура работы включает введение, основную часть, состоящую из 2 глав, заключение и список использованной литературы.

1 Теоретический аспект эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций

Понятие и сущность эффективности государственного (муниципального) управления

К исследованию эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций большинство ученых выделяют несколько теоретико-методологических подходов, где эффективность обусловлена определенными факторами.
Так, А. Д. Мандриченко указывает, в первую очередь, на подход, в основе которого лежит концепция лидерства К. Левина и Р. Ликерта. Представители данного подхода полагают, что эффективность государственного (муниципального) управления обусловлена лидерскими качествами и стилем управления руководителей органов власти, системой и методами их подбора, критериями оценки выполненных задач, их профессиональным развитием. Она отмечает, что слабой стороной данного подхода следует считать фиксацию ситуации и поведения лидера в условиях постоянства ситуации.
Н. О. Мизяева останавливается на подходах, которые основаны на теории рациональной бюрократии М. Вебера и теории жизненных циклов И. Адизеси, К. Бланшара, Ф. Модильяни и др.
Так, в первом случае исследователи отталкиваются от таких факторов, как: иерархическая структура; функциональная специализация; наличие принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих.
Следует отметить, что указанные факторы выступают необходимыми предпосылками эффективности государственного (муниципального) управления.
Что касается подхода, основанного на теории жизненных циклов, то в нем эффективность исполнения государственных (муниципальных) функций понимается относительно оценки воздействия коалиций или групп влияния (постоянно и циклично формирующихся) в органах государственной власти. Этот фактор приводит к принятию служащими того или иного управленческого решения. Именно характер принятия таких решения, их эффективность и исследуются в контексте жизненных циклов развития организации. Необходимо подчеркнуть, что в данном подходе эффективность государственного (муниципального) управления рассматривается не с точки зрения избавления государства от проблем, а с точки зрения недопущении возникновения внутригосударственных и местных патологий.
О. А. Солянова, К. В. Тюрина добавляют к вышеперечисленным подходам и концепцию профессионализма Г. Беккера, Т. Парсонса. В данной концепции эффективность исполнения государственных (муниципальных) функций определяется профессионализацией органов управления, наличием профессиональных чиновников, уровнем их компетентности. Действительно, необходимо отметить, что эффективность деятельности органов государственного и муниципального управления только растет, если в их составе увеличивается число компетентных чиновников.
В. П. Фомина, С. Г. Алексеева исследуют суть таких подходов к эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций, как экономический и экологический. Первый подход основным фактором, влияющим на эффективность исполнения государственных (муниципальных) функций, считает наличие механизма конкуренции среди ведомств, системы внедрения инноваций, политическую и социальную подотчетность государственных органов управления, прежде всего, перед налогоплательщиками. Следует отметить, что наличие конкуренции между органами управления является нормальным явлением и способствует повышению эффективности их деятельности посредством борьбы за поддержку и одобрение населения. Второй подход подчеркивает зависимость результатов деятельности органов государственного и муниципального управления от экологии организации (характера внешней среды) и их способности к управлению изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.
Ряд авторов также выделяет подход, который основан на концепции управления качеством и акцентирует внимание на создании в органах государственного и муниципального управления системы постоянного совершенствования процессов и услуг; вовлечении в эту деятельность государственных и муниципальных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.
А. Б. Берендеева, Д. В. Кареев, исследуя сущность эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций, указывают, что сегодня данная категория может пониматься в качестве различного круга характеристик государства, его институтов:
во-первых, как качество государства, представляющего собой единство законодательной, исполнительной, судебной властей. В данном подходе исследователи, в первую очередь, обращают внимание на характеристики прозрачности власти, подотчетности, соблюдения верховенства права и т.п.;
во-вторых, как конечный социально-экономический результат воздействия управления на социально-экономическое развитие страны, региона, муниципальное образование. Здесь необходимо подчеркнуть, что оценить подобное влияние в количественном выражении довольно сложно, что обусловлено воздействием на социально-экономическое развитие территории и других факторов, не только управления: предпринимательская культура, лоббирование и т.п. Поэтому оценка эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций с этой точки зрения будет неполной;
в-третьих, как эффективность организации государственного и муниципального управления, результативность администрирования, рационализации институтов и функций исполнительной власти.
Е. В. Селезнева рассматривает эффективность исполнения государственных (муниципальных) функций с точки зрения количественной и качественной сторон ее оценки. Так, в первом случае речь идет о способности конкретного субъекта государственного и муниципального управления выступать в качестве основного фактора сохранения стабильности социальной системы и / или ее воспроизводства и развития и обеспечивать достижение необходимых или желаемых результатов, а во втором – о способности конкретного субъекта государственного и муниципального управления обеспечивать достижение необходимых или желаемых результатов с оптимальными затратами ресурсов.
Таким образом, эффективность исполнения государственных (муниципальных) функций рассматривалась в рамках множества концепций, определяющих ее зависимость от определенных факторов: так, например, теория рациональной бюрократии данную категорию ставит в зависимость от иерархической структуры, регламентации деятельности государственных и муниципальных служащих, концепция профессионализма – от численности компетентных чиновников, уровня их профессионализма и т.д

. Помимо этого, эффективность исполнения государственных (муниципальных) функций может пониматься как качество государства, как эффективность организации государственной и муниципальной деятельности; как способность выступать фактором сохранения стабильности социальной системы и обеспечивать достижение поставленных целей.


Виды эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций

Необходимость исследования различных видов эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций обусловлена тем, что в действительности понимание эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций расширяется в зависимости от конкретной области деятельности. Применительно к этому, наиболее распространенными видами эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций, выделяемыми исследователями, являются социальная и экономическая.
Рассмотрим их подробнее.
Как указывает М. В. Глигич-Золотарева, под экономической эффективностью исполнения государственных (муниципальных) функций необходимо понимать эффективность проводимой органами власти экономической политики, а также эффективность протекающих процессов и явлений, тогда как социальная эффективность позволяет определить эффективность социальной политики, которую проводит государство, а также эффективность проблем социального характера. Особенно следует остановиться именно на социальной эффективности государственного управления, поскольку, как справедливо замечает М. В. Глигич-Золотарева, современная государственная политика не может не быть социально ориентированной.
Так, по мнению Н. А. Баранова, социальная эффективность государственного управления может интерпретироваться тремя способами:
социальная эффективность государственного управления является альтернативой чисто экономической трактовке эффективности государственного управления и подчеркивает социальную сущность процесса управления, гуманизирует образ управленческой организации;
социальная эффективность государственного управления связана с эффективной социальной политикой государства, созданием и распределением общественных благ;
социальная эффективность государственного управления представляет собой разницу между произведенным данной организацией общественным продуктом и затратами общества на ее содержание.
О. А. Солянова, К. В. Тюрина, вслед за Г. В. Атаманчуком, подразделяют социальную эффективность государственного управления на несколько подвидов: на общую социальную эффективность, которая раскрывает обобщенные результаты функционирования системы государственного управления как совокупности государственных органов и управляемых ими объектов; на специальную социальную эффективность, характеризующую состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами; на конкретную социальную эффективность, которая отражает деятельность отдельных управленческих органов и должностных лиц, единичных управленческих решений, действий, отношений.
Л. В. Пугачева, Т. В. Дягилева вместе с социальной и экономической эффективностью государственного управления выделяют внешнеэкономическую и экологическую, где первая связана с отражением взаимовыгодного сотрудничества экономического характера на международной арене, а вторая – с эффективностью применяемых природоохранных мер. М. В. Глигич-Золотарева также рассматривает техническую эффективность, или производственную. Под ней понимается степень соответствия государственных и муниципальных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, другими словами, соответствием управленческой организации внешним условиям.
Интерес представляет и подход, согласно которому выделяют частичную и полную эффективность государственного управления:
частичная эффективность характеризуется показателями результативного решения либо какой-то части проблем, либо отдельных составляющих общей цели;
полная эффективность связана с успешным решением всего комплекса проблем как общей и конечной цели управляющего субъекта.
Помимо этого, выделяются и такие виды эффективности государственного и муниципального управления, как целевая и исполнительская. Так, Л. В. Пугачева, Т. В. Дягилева указывают:
целевая эффективность (эффективность целеполагания) подразумевает правильность выбора и постановки целей и связана с ответом на вопрос: В какой мере задачи соответствуют потребностям общества на данный момент? Данный вид эффективности сводится к разрешению проблем, удовлетворяет текущие потребности и нужды общества и означает его новое прогрессивное состояние;
исполнительская эффективность представляет собой совокупность качества поставленных целей и задач и степени их достижения. Отвечает на вопросы: Что нужно делать? Какие проблемы могут быть связаны с осуществляемым процессом?
Таким образом, эффективность исполнения государственных (муниципальных) функций, в первую очередь, принято различать по направлениям деятельности государства, где основными представляются социальная (общая, специальная и конкретная) и экономическая эффективности, а также внешнеэкономическая, экологическая, техническая и др. Также исследователи различают полную и частичную, исполнительскую и целевую эффективности государственного и муниципального управления.

Оценка эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций в зарубежной и отечественной практике

Зарубежный опыт оценки эффективности государственного управления

Как отмечает большинство исследователей, мировая практика оценки эффективности государственного управления имеет богатый опыт. С этой целью используются разнообразные критерии эффективности государственного управления. В число одних из наиболее важных входит Интегральный показатель государственного управления GRICS, впервые предложенный в 1996 г. Всемирным банком. С. А. Кожевников, Н. В. Ворошилов подчеркивают, что данный показатель включает шесть основных индексов, которые отражают параметры государственного управления:
во-первых, право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) отражает степень реального участия граждан в выборе правительства;
во-вторых, политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) определяет вероятность потери стабильности, нарушения установившейся политики правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия;
в-третьих, эффективность правительства (Government Effectiveness) показывает и раскрывает качество государственных услуг, компетенцию и профессионализм государственных служащих, качество бюрократии, уровень профессионализма государственной службы и её независимости от политического давления;
в-четвертых, качество законодательства (Regulatory Quality) отражает значение политики, проводимой в государстве. Он измеряет государственные меры, противоречащие рыночной экономике;
в-пятых, верховенство закона (Rule of Law) измеряет уровень доверия граждан к государственной политике и законам общества и приверженность к исполнению данных законов;
в-шестых, контроль коррупции (Control of Corruption) отражает само восприятие коррупции в государстве со стороны общества. При этом учитываются различные точки зрения на данный вопрос.
Так, в 2016 г. Всемирным банком было проведено очередное исследование эффективности государственного управления по данному показателю, данные по некоторым государствам представлены в таблице 1.
Таблица 1
Эффективность государственного управления в зарубежных странах в соответствии с показателем GRICS, 2016 г.
Государство Право голоса и подотчетность Политическая стабильность и отсутствие насилия Эффективность правительства Качество законодательства Верховенство закона Контроль коррупции
Бельгия 96 61 87 88 89 92
Канада 96 93 95 94 97 95
Китай 7 27 68 44 46 49
Куба 6 66 50 7 35 61
Дания 98 75 99 92 98 99
Норвегия 100 91 99 93 100 98
Одновременно с этим существуют и другие критерии эффективности государственного управления, более частного порядка. Среди них исследователи выделяют:
показатели (WBES) проводят сравнительную оценку государственной политики на основе взаимодействия бизнеса и государства посредством оценки делового климата, качества регулирования, качества государственных услуг и уровня коррупции. Подобный показатель был разработан для оценки эффективности государственного управления в странах с переходной экономикой, получив название показателя (BEEPS);
индекс экономической свободы (ИЭС) оценивает эффективность государственного управления на основе исследования таких критериев, как права собственности, свобода от коррупции, фискальная свобода, участие правительства, свобода труда, свобода предпринимательства, свобода торговли, монетарная свобода, свобода инвестиций, финансовая свобода.
Помимо этого, важность для оценивания эффективности государственного управления имеют критерии, связанные с исследованием коррупции. Так, Р. Т. Мухаев и О. Г. Абрамова в данной области выделяют следующие критерии:
индекс восприятия коррупции (ИВК) является составным и позволяет получить ежегодные данные по показателям коррупции на государственном уровне в различных странах;
барометр мировой коррупции организации «Transparency International» ориентирован на восприятие среднестатистическим человеком уровня коррупции в государстве;
индекс непрозрачности отражает степень воздействия непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений