Делопроизводство СССР (новейшая История)

Введение

Делопроизводство, в различные исторические периоды, занимало особое место в работе государственного аппарата, так как от уровня постановки делопроизводства во многом зависит оперативность работы отдельных учреждений и государственного аппарата в целом.
Советский этап развития делопроизводства, в частности, периоды 1920-х годов и 1960-80-х годов, оценивается позитивно, так как начальный период был отмечен активным проникновением науки в сферу делопроизводства, а на заключительном этапе советского периода, наряду с научным обеспечением, следует говорить о создании общегосударственной системы делопроизводства, успешно реализованной на практике. Период развития советского делопроизводства с 1930-х по 1950-е годы, долгое время не являлся объектом исследования, что является необоснованным, т.к. именно в данное время накоплен большой опыт ведомственного регулирования делопроизводственных процессов, заложены основы разработки единых общегосударственных норм делопроизводства, реализованы первоначальные меры по созданию единой общегосударственной системы делопроизводства.
Государственное делопроизводство советской эпохи явилось основой постановки и развития системы российского делопроизводства, следовательно, изучение особенностей, традиций советского делопроизводства, выявление исторической преемственности данного периода с современным состоянием делопроизводственных процессов в нашей стране, является актуальным направлением исследования.
Истории советского делопроизводства посвящено значительное количество исследовательских работ, в первую очередь это пособия Я.З. Лившица, В.А. Цикулина, К.Г. Митяева. Отдельные аспекты организации и развития делопроизводства советского периода рассматриваются в трудах таких авторов, как Е.В. Булюлина, И.И. Глуховская, И.Н. Ермакова, Т.В. Кузнецова, Л.Н. Мазур, А.С. Малитиков, И.А. Подольская, А.Л. Райхцаум и других, которые исследуют вопросы регламентации советского делопроизводства, мероприятия по разработке общегосударственных норм делопроизводства, созданию единой системы делопроизводства, выявляют проблемы советского делопроизводства.
Целью подготовки реферата является исследование организации советского государственного делопроизводства, определение особенностей и направлений его развития.
Исходя из поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:
1) рассмотреть особенности становления и развития советского делопроизводства с 1917 по начало 1930-х годов;
2) выявить характер организации отечественного делопроизводства в 1930 – 1950-е годы;
3) раскрыть специфику постановки и совершенствования советского государственного делопроизводства в 1960 – 1980-е годы.
Главным источником изучения истории делопроизводства различных исторических периодов являются документальные материалы, образовавшиеся в деятельности учреждений. Другая важная группа источников по истории советского делопроизводства представлена законодательством, отраженным в правительственных решениях, опубликованных в «Собраниях законов СССР», «Собраниях постановлений Правительства СССР» и союзных республик, а также в законодательных актах, публикуемых в «Ведомостях Верховного Совета СССР» и союзных республик. В данных «собраниях» опубликовано большое количество законодательных актов, касающихся общих и частных вопросов постановки делопроизводства в советских учреждениях. Вопросы постановки делопроизводства в советских учреждениях нашли свое отражение в решениях съездов, конференций и пленумов ЦК КПСС.
Структура реферата, который состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, обусловлена ее целью и задачами.


1. СТАНОВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ СОВЕТСКОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА С 1917 ПО НАЧАЛО 1930-х ГОДОВ

Октябрьская революция 1917 года коренным образом изменила систему государственных учреждений в России. Организация деятельности советской администрации потребовала установления новых правил документирования и организации работы с документами. Был издан ряд законов, регламентировавших порядок внесения законопроектов, их утверждения, подписания, опубликования и вступления в силу; использования печатей с государственным гербом. Большое значение для оформления официальных документов имело постановление Совета Народных комиссаров от 2 марта 1918 года «О форме бланков государственных учреждений», в котором закреплялись обязательные реквизиты бланков документов.
Несмотря на трудности гражданской войны, становление советского государственного аппарата сопровождалось поисками новых, соответствующих времени форм делопроизводства. Об этом свидетельствует постановление Совета Рабочей и Крестьянской Обороны РСФСР от 8 декабря 1918 года «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты», которым предписывалось «чрезмерно разросшуюся ведомственную переписку и тормозящую работу канцелярскую волокиту в центре и на местах пресечь в корне. Распоряжения центральной власти исполнять быстро, без промедления, заменяя переписку переговорами по телефону, деловые бумаги телефонограммами, обязательно проверяя исполнение каждого предписания, каждого распоряжения». Свидетельствует об этом также проект декрета «Об упрощении делопроизводства и переписки в советских учреждениях», подготовленный в декабре 1918 года Совещанием по вопросу упрощения делопроизводства в советских учреждениях при Юрисконсульском отделе Наркомата Госконтроля.
С целью упрощения делопроизводства в новых советских учреждениях, Рабочая комиссия Межведомственного совещания, в которую входили представители пяти наркоматов, подготовила, в январе 1919 года, проект «Положения о письмоводстве и делопроизводстве» (в его основу легло «Положение о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» 1911 года). Для увеличения оперативности в работе и экономии бумаги Положение рекомендовало заменить письменные документы телефонными переговорами и телефонограммами, изъять сопроводительные письма, не делать лишних докладов, не изготовлять лишних копий документов, предлагалось составлять документы без конвертов, однако, данный проект, не был утвержден.
Для первых лет советской власти характерна законодательная регламентация работы с обращениями граждан. Узаконено право гражданина на обжалование, подачу письменных и устных жалоб и сроки их рассмотрения. Контроль «за организацией во всех учреждениях приема всякого рода жалоб и заявлений и правильного их движения» декретом ВЦИК от 12 апреля 1919 года был возложен на органы государственного контроля, при которых предлагалось создать специальные бюро жалоб и заявлений.
В 20-е годы развернулось массовое движение за научную организацию труда (НОТ) и научную организацию управленческого труда (НОУТ), оказавшее значительное влияние на формирование и развитие советского делопроизводства. С начала 1920-х годов государство координировало и контролировало данное движение, о чем свидетельствуют факты проведения конференций по НОТ: Первой Всероссийской конференции в январе 1921 года и Второй Всероссийской конференции в марте 1924 года, а также создание Таганрогского института научной организации производства в 1920 году и Казанского института научной организации труда в 1921 году, научно-практические разработки которых в области управления и делопроизводства способствовали оптимизации работы советских учреждений.
Развитие научной организации управленческого труда связано с деятельностью Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ). Координация работы по НОТ в стране была возложена на Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ), созданный при коллегии НК РКИ в 1923 году, а роль методического центра по руководству рационализацией делопроизводства выполнял Отдел административной техники (АТО). Большое значение для развития советского делопроизводства имело создание при НК РКИ в 1925 году Государственного бюро организационного строительства (Оргстрой) и в 1926 году Института техники управления (ИТУ), которые тесно сотрудничали. ИТУ занимался теоретическими разработками; Оргстрой реализовывал их на практике, внедряя в деятельность конкретных учреждений на основе хоздоговорных отношений. Для установления связей ИТУ и Оргстроя с госаппаратом в 1928 году при ИТУ создано Консультационное бюро.
При ИТУ был создан Кабинет стандартизации, который разрабатывал общесоюзные стандарты на документы, средства и предметы конторского труда, носители информации. Институтом были разработаны стандарты писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов и др., форматов бумаги, а также стандартизировались материалы, используемые при работе с документами: чернила, ленты для пишущих машинок; разрабатывались образцы конторской мебели. ИТУ были разработаны и применялись научно обоснованные методы постановки делопроизводства учреждений, которые не утратили своего практического применения и в настоящее время: непосредственное наблюдение, опрос (интервьюирование), анкетирование, фотографии и самофотографии рабочего дня, хронометраж и другие. Следует отметить, что Институт техники управления был сторонником и пропагандистом функциональной системы построения государственного аппарата, которая привела к обезличке в руководстве, поскольку в целом за руководство подведомственных учреждений никто не отвечал.
В 1928 году ИТУ совместно с Центрархивом РСФСР подготовил «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР». Правила имели большое значение для организации текущего хранения документов и определяли порядок их уничтожения.
«Общие правила документации и документооборота» разработанные Институтом техники управления (проект которых был опубликован в 1931 году) являются первой попыткой обобщения норм и требований к рациональной организации советского делопроизводства, охватывают все стадии обработки документов, дают детальные указания по постановке общего делопроизводства и приводят приблизительные нормы выработки

. Правила предполагалиВведение

единых правил делопроизводства в общегосударственном масштабе. Но вследствие ликвидации ИТУ в апреле 1932 года Правила не были доработаны и утверждены. После ликвидации Института техники управления в СССР не стало единого центра научной разработки вопросов делопроизводства. В истории делопроизводства начался длительный период ведомственного регулирования работы с официальными документами.
Таким образом, формирование системы советского делопроизводства начинается в первые годы советской власти – преобразования затрагивают, в основном, вопросы документирования. В 1920-х – начале 1930-х годов в рамках движения за научную организацию труда делаются попытки поставить делопроизводство на научную основу, однако общегосударственные правила работы с документами, в данный период, так и не были созданы.

2. ОСОБЕННОСТИ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В
1930-1950-е ГОДЫ

В 1930-е годы в Советском Союзе формируется и укрепляется жесткая, централизованная административно-командная система управления, оказавшая непосредственное влияние на организацию и дальнейшее развитие советского государственного делопроизводства. Организация делопроизводства в СССР в 1930-50-е годы, регламентация основных вопросов постановки советского делопроизводства в данный период, имеет ряд особенностей.
В начале 1930-х годов был издан ряд правительственных актов, касавшихся порядка документирования, отдельных сторон делопроизводства.
Так, в 1930-е годы, выходит несколько постановлений правительства, закрепивших право трудящихся на обжалование действий администрации и регулирующих порядок работы с заявлениями и жалобами трудящихся. Постановления возлагали персональную ответственность за постановку работы с жалобами трудящихся на руководителей учреждений, организаций и предприятий. В постановлениях впервые были указаны конкретные сроки рассмотрения предложений, заявлений и жалоб. Руководители государственных органов обязывались постановлениями контролировать исполнение решений по предложениям, жалобам и заявлениям трудящихся.
Среди общегосударственных актов, оказавших существенное влияние на советское делопроизводство, следует назвать, прежде всего, Конституцию СССР 1936 года. Конституция законодательно закрепила изменения в политической организации советского общества, была установлена новая система, принципы построения и деятельности органов государственной власти.
Конституция СССР 1936 года, четко разграничила функции между органами государственной власти и органами государственного управления, в связи с чем, каждому из них было предоставлено право издания только определенных актов. Таким образом, с принятием новой Конституции был установлен порядок издания актов, обеспечивший единообразие в документировании управленческой деятельности и унифицировавший виды актов, издаваемых государственными органами.
В 1930-40-е годы, был издан ряд законодательных и нормативных актов, в которых затрагивались отдельные вопросы документирования. В декабре 1936 года, было издано постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке пользования печатями с государственным гербом РСФСР», устанавливающее круг учреждений, которым предоставлено право пользоваться печатями с государственным гербом РСФСР, что вводило определенную унификацию в порядок удостоверения документов. Постановление возлагало ответственность за хранение и пользование печатями на руководителей учреждений. Принятие, в июне 1947 года, Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об ответственности за разглашение государственной тайны и за утрату документов, содержащих государственную тайну», способствовало охране документов в учреждениях и созданию условий, исключающих разглашение сведений, содержащихся в служебных документах.
Особое значение имела унификация документирования прохождения государственной службы. Постановлением СНК СССР от 20 декабря 1938 года, вместо трудовых списков были введены трудовые книжки, утверждена форма трудовых книжек, определены правила их хранения и заполнения.
Накануне Великой Отечественной войны продолжалась, начатая еще в 1920-х годах работа по составлению инструкций по делопроизводству для отдельных ведомств. Можно назвать, например, Правила организации общего документооборота в Центральном аппарате Наркомата просвещения РСФСР (1941 год) и др. Особый интерес представляет разработка в рассматриваемый период типовых инструкций для однородных организаций. Так, в 1936 году была создана инструкция по делопроизводству в районных и городских финансовых отделах; в 1938 году – инструкция по делопроизводству в краевых и областных финансовых отделах. Типовая инструкция по ведению делопроизводства была составлена для учреждений Академии Наук СССР (1938 год). В 1940-е годы создан ряд ведомственных инструкций по делопроизводству, в том числе носящих типовой характер.
В 1930-1950 годы большое внимание было уделено проблеме классификации документов, которая решалась в нескольких взаимосвязанных направлениях: путем создания классификаторов служебных документов; разработки перечней документальных материалов и номенклатур дел. С 1936 года в центральных учреждениях начали создаваться перечни документальных материалов с указанием сроков их хранения. Создание таких перечней имело важное значение для упорядочения хранения документальных материалов в делопроизводстве и архиве. Указание сроков хранения отдельных категорий документов дало возможность предотвратить от гибели ценные документы и в то же время освободиться от длительного хранения малоценных документов, не имеющих политического, научного и практического значения.
Необходимость разработки четких унифицированных норм в отношении документирования и документационного обслуживания деятельности учреждений остро ощущалась работниками государственного аппарата.
На Первом межотраслевом совещании по оргтехнике, созванном в 1941 году, Всесоюзным научным инженерно-техническим обществом машиностроителей для обсуждения вопросов механизации управленческого труда, были затронуты и вопросы постановки делопроизводства. Совещание наметило широкую программу мероприятий по улучшению постановки делопроизводства. В программе был намечен ряд мер, способствующих выработке общегосударственных норм в области делопроизводства, организации его на научных основах. Предложенные мероприятия должны были способствовать ликвидации разнобоя в постановке делопроизводства, присущего отдельным учреждениям, унификации его в масштабе всей страны. Тем самым, была продолжена на новой, качественно более высокой ступени, работа по рационализации делопроизводства, начатая в предшествующий период НК РКИ и Институтом техники управления.
Намеченная совещанием программа действий в тот период не смогла осуществиться, в полной мере, в связи с начавшейся Великой Отечественной войной. Однако, несмотря на тяжелые условия военного времени, в государственных учреждениях проводилась определенная работа по рациональной постановке делопроизводства. Значительную работу в этом направлении проводило Главное архивное управление, которое к этому времени фактически выполняло задачу методического контроля за постановкой делопроизводства в учреждениях. Опыт, накопленный в разработке инструкций и перечней документов, дал возможность Главному архивному управлению создать в 1943 году проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий СССР», а в 1943 году – «Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР» (новое издание этого перечня было осуществлено в 1957 году).
В послевоенные годы задача развития государственного делопроизводства в связи с восстановлением разрушенного хозяйства отошла на второй план. Наиболее значимым событием для развития советского делопроизводства в 50-е годы стало постановление Правительства СССР о механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата, в котором ряду ведомств поручалось разработать единую систему делопроизводства для учреждений и предприятий страны на основе широкого использования современной техники, т.е. ставилась задача разработки единых общегосударственных норм в делопроизводстве. В постановлении была намечена обширная программа выпуска средств механизации делопроизводства, что создавало базу для эффективной рационализации делопроизводства.
Таким образом, отсутствие единого организационно-методического центра по руководству постановкой делопроизводства в стране, общегосударственных норм в области документирования, системы подготовки квалифицированных кадров в области делопроизводства в 1930-50-е годы, а также ведомственная разобщенность, отрицательно сказывались на организации делопроизводства. Однако, необходимость разработки четких единообразных норм в отношении документирования и документационного обслуживания деятельности учреждений, остро ощущалась работниками государственного аппарата, в связи с чем, был проведен ряд мероприятий, способствующих выработке общегосударственных норм в области делопроизводства, организации его на научных основах.


3