Частная финансовая инициатива. PFI – опыт Великобритании.

Введение

В интеграционных рыночных условиях хозяйствования приоритетной задачей экономической науки становится исследование теоретико-методологических и прикладных аспектов обеспечения стабильного и эффективного экономического развития. Одним из его направлений является разработка и внедрение модели частной финансовой инициативы в отношениях власти, бизнеса, структур гражданского общества. В то же время проблема эффективного применения возможностей и возможностей публичного и частного секторов в условиях перманентных кризисных явлений, сложной социально-экономической ситуации является неоднозначной и многоаспектной.
Исследования заключается в анализе форм и механизмов государственно-частного партнерства в Великобритании. Великобритания считается страной, в которой степень развития государственно-частного партнерство приобрело наивысшего развития, ей накоплен немалый опыт использования разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства, а также государственного регулирования в этой области.
В качестве предмета исследования выбрана модель государственно-частного партнерства "Частная финансовая инициатива» на примере Великобритании. Основная задача работы это рассмотрение сущности частной финансовой инициативы и применения ее на практике партнерства публичной власти и частных структур в Великобритании. 

1. Частно-финансовая инициатива как форма сотрудничества и партнерства
Вопросы взаимоотношения государства и бизнеса всегда находились в центре пристального внимания любого современного демократического правового государства. Более того, в последние годы во всем мире наблюдается тенденция усиления сотрудничества власти и бизнеса. В основном, это проявляется в таких сферах, как электроэнергетика, транспорт, здравоохранение, образование. Предприятия в этих сферах имеют стратегическое значение и не могут быть приватизированы, но, с другой стороны, государство не всегда обладает достаточным объемом средств, необходимых для их поддержки и развития. В этом случае применяется такая форма взаимодействия власти и бизнеса, как государственно-частное партнерство (ГЧП).
Существует много различных определений ГЧП. Наиболее общее из них дает Дж. Делмон: «ГЧП — это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [3].
Британское правительство активно применяет на практике одну из форм сотрудничества и партнерства между государственным и частным секторами — частно-финансовую инициативу (ЧФИ).
В 80-е гг. прошлого века использование частного капитала для нужд государственного сектора регулировалось Правилами Райри (Ryrie Rules). Они гласили, что частное финансирование государственных проектов возможно только в том случае, если не существует более приемлемых форм риска, например использовать государственные обязательства. Кроме того, необходимо было доказать, что применение частных инвестиций при реализации того или иного проекта является с финансовой стороны существенно более привлекательным, чем использование государственных средств. Обоснованием этим правилам служила небольшая (с макроэкономической точки зрения) разница между государственным займом для финансирования совокупных государственных расходов и заимствованиями у частного сектора для обеспечения важных государственных проектов. Целью же Правил Райри было создать условия для более тесного и продуктивного сотрудничества частного и государственных секторов.
В 1992 г. министр финансов Великобритании Норман Лэймонт (Norman Lamont) объявил о замене Правил Райри на Частную финансовую инициативу (Private Finance Initiative), сделав тем самым возможным использование частного капитала в государственных капиталовложениях. Принципы ЧФИ весьма сходны с принципами, лежащими в основе Правил Райри: предприятия, учрежденные в соответствии с ЧФИ, должны переместить основные риски, связанные с проектом, в частный сектор и обеспечить более эффективное использование государственных ресурсов.
По существу, ЧФИ была одной из мер, принимаемых британским правительством для расширения участия частного сектора в предоставлении общественных услуг. После ряда пересмотров некоторых положений ЧФИ действующее правительство лейбористов продолжило ее использование в оказании отдельных общественных услуг. Механизм ЧФИ действует на основании внутренних директив британского правительства. Нормативных правовых актов в данной области принято не было. Органом, ответственным за реализацию ЧФИ, остается Министерство финансов Великобритании.
ЧФИ — это одна из форм ГЧП, совмещающих государственную программу закупок, по которой государственный сектор закупает объекты капитального строительства у частного сектора, с разновидностью внешнего подряда (с частным сектором заключается договор подряда на предоставление общественных услуг).
Основным отличием ЧФИ от приватизации является то, что государственный сектор сохраняет за собой существенную роль в проектах, реализуемых в рамках ЧФИ, либо в качестве основного покупателя услуг, либо одного из главных организаторов проекта. Отличие ЧФИ от внешнего подряда заключается в том, что частный сектор предоставляет как капитальные активы, так и услуги. От других видов ГЧП ЧФИ отличается тем, что частный подрядчик также организует финансирование проекта.
Одной из наиболее распространенных форм ЧФИ является такая форма, при которой частный сектор проектирует, строит, финансирует и эксплуатирует объект на основе спецификаций, определяемых менеджерами государственного сектора и их министерствами. По таким проектам необходимо обеспечить действительную передачу риска частному подрядчику с целью эффективного использования государственных ресурсов до их согласования

. Частный сектор уже строит большинство общественных объектов, но ЧФИ также позволяет осуществлять за счет частного сектора проектирование, финансирование и предоставление общественных услуг.
В рамках типичного контракта ЧФИ подрядчики финансируют все расходы по строительству из своих средств. Государственные органы производят расчеты с подрядчиками только после завершения строительства объектов инфраструктуры и полного их оснащения. Доход подрядчиков составляет 10-14% от затраченной суммы. В их обязанности входит также поддержание построенных сооружений в рабочем состоянии в течение всего времени их эксплуатации (обычно 25 лет). Существуют согласованные стандарты осуществления подобных проектов и штрафные санкции за невыполнение подрядчиками своих обязательств. Кроме того, такая система устраняет возможные противоречия между спонсорами и подрядчиками. Таким образом, государство получило возможность обеспечивать строительство большого количества объектов (госпитали, школы, тюрьмы и др.), не увеличивая налоги.
ЧФИ способствует увеличению объемов и ускорению темпов капитального строительства в Великобритании при определенном уровне государственных расходов.
На данный момент в Соединенном Королевстве не существует каких-либо специальных ограничений на стоимость отдельного проекта, осуществляемого по схеме ЧФИ. При заключении подобных контрактов министерства и местные власти исходят из реальных объемов своих бюджетов.
Ежегодно подписывается несколько десятков контрактов. В последние годы от 10 до 15% социальных расходов приходится на контракты, заключенные через систему «Государственно-частное партнерство».
В 2009-2010 гг. значительная доля таких проектов в Великобритании была сосредоточена в сфере государственных медицинских услуг [1].
2. Основные характеристики и заказчики программы ЧФИ
Наиболее крупными заказчиками реализации программы ЧФИ в Великобритании традиционно являются министерства: транспорта, здравоохранения, обороны, образования. Проекты в области обороны главным образом обеспечивают привлечение инвестиций в развитие военно-учебной инфраструктуры Великобритании (строительство тренажеров), а также средств связи и жилья для военнослужащих. Большинство проектов в сфере образования предусматривают либо возведение новых школ, либо реконструкцию уже существующих. По линии МВД проекты преимущественно призваны привлечь инвестиции на содержание тюрем и инфраструктуры органов полиции, Министерства окружающей среды — на уборку территорий от мусора.
В рамках ЧФИ государственный сектор не владеет активами, такими как больницы или школы, но производит в пользу частного подрядчика ряд согласованных выплат за пользование объектами в течение срока действия контракта. По истечении срока действия контракта право собственности на активы либо остается у частного подрядчика, либо возвращается в государственный сектор, в зависимости от условий исходного контракта.
ЧФИ подразумевает частичную или полную передачу рисков, связанных с реализацией проектов предоставления общественных услуг, частному сектору. В тех случаях, когда частный подрядчик может лучше справиться с риском, например в области строительства, тогда такого рода ответственность возлагается на него. В ситуациях, когда считается, что частный сектор менее способен управлять рисками по проекту (например, когда существуют сомнения в отношении достаточной степени спроса), тогда, по крайней мере, часть ответственности государственный сектор должен оставить за собой.
ЧФИ способствовала увеличению объемов и ускорению темпов капитального строительства в Великобритании при определенном уровне государственных расходов. Согласно исследованию Ассоциации международных финансовых услуг (Лондон) частно-государственное партнерство в Великобритании развито наиболее широко чем где бы то ни было в мире [5]. За период 1987-2006 гг. в Великобритании было подписано 835 проектов по привлечению инвестиций по схеме ЧФИ на общую сумму 61,7 млрд ф. ст., в том числе в 2006 г. — 55 контрактов на сумму 8,6 млрд ф. ст.
В последние годы, особенно в 2006 г., наблюдается устойчивая тенденция к увеличению средней цены контракта в области ЧФИ. За исключением очень больших заказов, связанных со строительством туннеля под Ламаншем и лондонским метрополитеном, средняя стоимость контракта за последние 15 лет составила 50 млн ф. ст., при этом в 2003-2004 гг. — 55 млн ф. ст., в 2005 г. — 71 млн ф. ст., в 2006 г. — 156 млн ф.ст. Рост средней цены контракта связан главным образом с реализацией государством мер, направленных на сокращение издержек по организации системы государственных закупок в Великобритании, что сказалось на сокращении количества мелких контрактов [2].
Сравнительный анализ ЧФИ в Великобритании и континентальной Европе свидетельствует о том, что Великобритания остается лидером в Европе не только по масштабам использования схем ЧФИ для привлечения инвестиций, но и по степени диверсификации направлений таких инвестиций в экономике. В общей сложности по состоянию на март 2011 г. зарегистрирована 61 ЧФИ общей стоимостью капитала в размере 6,9 млрд ф. ст. [4]. Каждый год в Великобритании выполняется или закладывается около 100 моделей сотрудничества. На государственно-частное сотрудничество приходится от 10 до 13% всего объема государственных инвестиций в стране. Опыт Великобритании показывает, что даже в секторах инфраструктуры, традиционно считающимися неподходящими для ГЧП (например, полиция, тюрьмы, оборона), возможно привлечение частных компаний для оказания услуг